El carácter dependiente del capitalismo argentino y el mandato exportador

Francisco J. Cantamutto y Martín Schorr¹

Introducción

Hay cierto acuerdo en comprender la Convertibilidad como el apogeo del neoliberalismo en la Argentina, así como en tomar su crisis (1998-2002) como el punto de quiebre que inicia una nueva fase del modo de desarrollo, de características neodesarrollistas. Se suelen enfatizar, no sin razón, las diferencias entre ambos períodos en torno al rol del Estado, las características de la balanza de pagos, las dinámicas sectoriales, el mercado de trabajo y la distribución del ingreso, entre otros rasgos (Kulfas, 2016; López, 2015). Si el gobierno de Mauricio Macri, con Cambiemos (2015-2019), se presentó como una actualización tardía del programa neoliberal, que terminó rápidamente en crisis, el gobierno de Alberto Fernández, con el Frente de Todos (2019-2023), supone una renovación de la promesa neodesarrollista. No evaluamos aquí los alcances de cada experiencia ni sus especificidades.

Más bien, en esta suerte de aparente polaridad entre regímenes, queremos enfatizar que no dejan de mostrarse ciertas continuidades en relación con la posición dependiente de la economía nacional, que incluye una inserción externa anclada centralmente en la exportación de productos primarios o su transformación (Cantamutto y Costantino, 2022; Schorr, 2018). Persiste un complejo industrial reconfigurado a la luz de las reformas estructurales, que se asocia al procesamiento de bienes primarios o persiste al calor de protecciones especiales, como la cadena automotriz o el ensamblado de bienes electrónicos de consumo. Aunque provee de más empleo y mejor remunerado, la industria depende mayormente de las exportaciones primarias para poder funcionar, debido a su carácter eminentemente deficitario (Cassini, García Zanotti y Schorr, 2021). El carácter altamente transnacional de la cúpula empresarial favorece la salida de divisas por una multiplicidad de vías. El déficit comercial industrial y de servicios, a los cuales se sumó el energético, la remisión de utilidades, la fuga de capitales y los servicios de la deuda componen un conjunto de salidas que presionan sobre la balanza de pagos de manera sistemática, poniendo en riesgo la continuidad de cualquier proceso de acumulación (Wainer, 2021).

Para compensar esta persistente fuga de valor al exterior, el capital que opera en el plano local tiende a recurrir a la superexplotación de la fuerza de trabajo y al extractivismo sobre el medio económico-ambiental (Cantamutto, 2022; Féliz, 2018; Féliz y Migliaro, 2017). Respecto del primer mecanismo de compensación, se trata del pago de la fuerza de trabajo por debajo de su valor social, esto es, el equivalente para reproducir las condiciones de vida que permiten reponer la energía necesaria y sostener en el tiempo la jornada laboral (Marini, 1973). Se trata del elemento característico de la acumulación en América Latina (Katz, 2018; Osorio, 2016). Los elevados índices de informalidad y salarios por debajo de las canastas de pobreza son expresiones de esta determinación en la producción a nivel social, que limitan el alcance del mercado interno como espacio de circulación y la realización de las mercancías. De este modo, los países dependientes refuerzan en el tiempo los mecanismos que los ponen en una situación subordinada en la acumulación mundial.

Si bien la Argentina no ha basado su inserción externa en la explotación de esta situación, como sí lo han hecho los países de Centroamérica o México, que profundizaron el modelo de maquilas como especialización (Arceo, 2011), el mercado de trabajo ha mostrado reiteradas señales de su incapacidad de sostener remuneraciones dignas a lo largo del tiempo (Kennedy, 2014). Ahora bien, es cierto que en esta continuidad hay también fases en las que los salarios (y la masa de ingresos apropiada por las clases populares) muestran recuperación o caídas. En este punto, es relevante considerar el segundo mecanismo de compensación, a saber, el extractivismo, como forma específica de captar la renta del suelo. El aprovechamiento a gran escala de recursos naturales (por encima de la tasa de reposición en el caso de los renovables), con procesamientos estandarizados y alta intensidad de capital, dirigidos de modo prioritario al mercado externo bajo control de grandes empresas y grupos económicos con un ciclo de acumulación altamente transnacionalizado, es una fuente tanto de valor como de divisas que permite, al menos en forma potencial y en ciertas coyunturas particulares, compensar los déficit ocasionados por la inserción externa.

Existen casos llamados por Gudynas (2013) “neoextractivistas”, en los que la sobreexplotación de la naturaleza permitió captar parte de la renta y redirigirla para compensar parcialmente las pérdidas sociales, permitiendo recuperaciones o incluso mejorías entre segmentos de las clases populares. Gobiernos del llamado “giro a la izquierda” de América Latina aprovecharon este mecanismo durante la primera década del siglo XXI, con altos precios internacionales de los commodities exportados por la región: pudieron captar una proporción de la renta extraordinaria asociada a la explotación de recursos naturales para redirigir hacia mejoras en las condiciones de vida. Este fue el caso de los gobiernos neodesarrollistas, cuyos alcances en materia redistributiva no fueron equivalentes en términos de cambios de las estructuras productivas o la inserción internacional (Féliz y Pinassi, 2017; Svampa, 2019).

De modo que los mecanismos de compensación parecen admitir fases y combinaciones. En particular, pueden existir momentos donde se capta mayor renta, lo que puede admitir cierta morigeración de la pauperización social, sin que por ello deje de operar el mecanismo de superexplotación de la fuerza de trabajo. Debe remarcarse que no hay allí una causalidad directa pues, en cualquier caso, estas operaciones deben estar mediadas por la acción política a través del Estado y naturalmente no están exentas de conflictos de distinto alcance (Cantamutto, 2022). Esto es relevante en especial para este artículo, dado que permite explicar esta combinación de mecanismos como una fase específica, que no modifica los sesgos estructurales que definen el carácter dependiente del capitalismo argentino. Es más, considerando que la forma de aliviar la superexplotación es aprovechar la renta de la tierra, se profundiza la inserción externa del país, lo que en últimas viene a reforzar las limitaciones para remunerar la fuerza de trabajo a un valor digno. Dicho de otro modo, lo que aparece como un alivio transitorio termina por asentar las bases para un problema mayor.

Cierto progresismo heterodoxo pretende que es posible aprovechar estas fases, no solo para alivios momentáneos de la pauperización social sino también para iniciar un cambio estructural que ponga al país en la senda del desarrollo. Esta mirada elude que es la misma senda elegida la que profundiza el sesgo estructural que se critica, exacerbando sus implicaciones. En el último medio siglo, desde el golpe de Estado de 1976, se han enlazado las tendencias a una distribución más regresiva y a una mayor inserción externa basada en la exportación de bienes primarios. Y aunque esta no es una relación necesaria en todo tiempo y lugar, no parece tener alternativas claras en tanto se sostengan las estructuras básicas establecidas por los gobiernos neoliberales. Es que la expansión exportadora no se produjo en aras de mejorar las condiciones de vida de la población ni inducir un proceso autocentrado de desarrollo, sino para sostener la reproducción ampliada del capital tal como existe en el país. Y esto incluye tanto el pago de la fuerza de trabajo por debajo de su valor como la remisión al exterior de parte relevante de este valor (junto con la renta de la tierra). Accesoriamente, la profundización extractivista sumió al territorio en una serie creciente de problemáticas socioambientales.

Este trabajo aborda esta tensión problemática, bajo la interpretación de que existe cierta convergencia entre corrientes ortodoxas neoliberales y heterodoxas neodesarrollistas en tomar como necesidad incuestionable el incrementar el sesgo exportador de la economía argentina, a partir de su actual inserción externa (Cantamutto y Schorr, 2021). Entendemos que esto es un problema en específico para la heterodoxia que se propone modificar la forma del desarrollo del país en un sentido más igualitario, inclusivo y democrático. Para la ortodoxia, en cambio, abrazar el lugar natural de subordinación en el mundo no representa un problema, siempre que ese sea el designio del “mercado”.

La aceptación resignada de la heterodoxia sobre la necesidad de exportar más a partir de las condiciones actuales resulta un contrasentido que no ha sido lo suficientemente elaborado. Aquí se acepta la necesidad de buscar un cambio estructural, pero a la vez se propone discutir ese mandato exportador. La naturaleza más compleja de la “falta” de divisas, las características de la cúpula empresarial que controla el comercio exterior y define, en gran medida, la dinámica de la balanza de pagos, y el rol del mercado interno son algunos elementos para elaborar nuestra argumentación. Es relevante marcar adicionalmente que, bajo su actual forma, el mandato exportador implica un severo impacto en las condiciones socioambientales de la población de la Argentina, incluyendo afectaciones a la salud. Asimismo, involucra discusiones sobre la soberanía de las comunidades afectadas, así como su incidencia en la determinación de las formas concretas del desarrollo, muchas veces desplazadas en aras de un supuesto beneficio mayor que rara vez llega.

El artículo se organiza como sigue. La primera sección resume los principales rasgos entre el gobierno de Cambiemos y el del Frente de Todos, incluyendo los elementos de continuidad. La segunda sección aborda la expansión de las exportaciones del país, hecha inteligible a través de las nuevas presiones de la balanza de pagos, siguiendo en la tercera sección por una caracterización de quiénes explican esas ventas al exterior. En la cuarta sección se sintetizan los argumentos que dan cuenta de las limitaciones de este abordaje para mejorar las condiciones de vida de la población, desatar un proceso de desarrollo o incluso superar la restricción externa al crecimiento. Al final, se presentan reflexiones de cierre que engloban el debate en términos del carácter dependiente de la Argentina.

La ortodoxia de Cambiemos y la heterodoxia del Frente de Todos

El gobierno de Cambiemos expresó el intento más reciente de parte del bloque en el poder por lograr una serie de reformas estructurales combinadas con ajuste social en la Argentina a través de un gobierno que responda a sus intereses (Varesi, 2018). Este proceso se inscribe en la lógica del neoliberalismo, que podemos referir como tardío (Fair, 2021; García Delgado y Gradin, 2017). Entre 2011 y 2015, la elite económica convergió en un conjunto de demandas que expresaban una posición de conjunto, desplazando a un segundo plano las diferencias sectoriales.

Desde el punto de vista del despliegue de ese programa, el gobierno sufrió un temprano revés en la resistencia social que despertó. Ante esta situación, se tuvo que optar por una estrategia “gradualista”, que implicó el despliegue ralentizado de las mismas políticas. Estas se centraron en la liberalización de las cuentas externas y la política cambiaria (Vanoli, Cibils y Allami, 2018), un reacomodamiento de precios relativos y la apertura de negocios rentables (centrados en el sector energético). Sin embargo, la impugnación social impidió que se redujera el costo salarial y fiscal de la manera abrupta que el bloque en el poder demandaba, lo cual tensionó las diferencias entre fracciones a su interior. Para aliviar esas tensiones, se desplazó en el tiempo el problema a través del recurso del endeudamiento público, que creció a una escala y velocidad con pocos antecedentes (Bona y Barrera, 2021). Este mecanismo resultó apropiado para postergar los efectos más cruentos de la crisis desatada por el ajuste del gobierno.

Tras ganar las elecciones legislativas de medio término en 2017, el gobierno pretendió avanzar a más velocidad y profundidad, para lo que presentó proyectos de reformas laborales, tributarias y previsionales. Nuevamente, la resistencia social impuso un límite a esta intención, impidiendo que se avanzara en los términos esperados por el oficialismo. La dificultad para avanzar en el ajuste procurado y los elevados rendimientos financieros favorecieron una estrategia de valorización de corto plazo, con escasos impactos en materia de crecimiento. La fragilidad externa de un programa de este tipo se terminó de hacer visible cuando en abril de 2018 se anunció la intención de subir las tasas de interés de referencia de Estados Unidos, lo que provocó una salida generalizada de capitales de la periferia global y que resultó el inicio de una fuerte crisis en la Argentina. A partir de ese momento, la crisis fue la clave mediante la cual Cambiemos terminó de pauperizar las condiciones de vida de la población y al mismo tiempo condicionar cualquier alternativa mediante el recurso de la deuda.

Concretamente, en junio de 2018 se firmó un acuerdo de tipo Stand By con el Fondo Monetario Internacional (FMI), por 50.000 millones de dólares (en adelante mdd), ampliado en 7.100 mdd en la revisión de octubre de ese año.² Se trataba de una cifra inédita en la historia del organismo, que volcó en un solo país la mitad de sus recursos prestables, excediendo (en más del 1.000%) los montos asignados por cuota aportada. Según expresó el comunicado oficial, se ponían a disposición fondos para que el gobierno argentino lidiara con la crisis, devolviendo la confianza inversora en el país. A pesar de los resultados (continuidad y agravamiento de la crisis, corridas cambiarias, aceleración de la inflación y salida de capitales), el organismo amplió los desembolsos en franca contravención de su estatuto constitutivo. Hasta la suspensión de los desembolsos en septiembre de 2019, luego de la derrota del oficialismo en las elecciones primarias para la presidencia, el organismo giró 44.500 mdd, cifra prácticamente equivalente a la salida de capitales del período, establecida en 45.100 mdd (BCRA, 2020).

A pesar de este inusitado apoyo financiero, el gobierno no logró estabilizar la economía. De hecho, no solo se deterioraron los indicadores macroeconómicos, sino que la propia deuda perdió todo viso de sostenibilidad. Durante el gobierno de Cambiemos la deuda pública pasó de 240.665 mdd en 2015 a 323.065 mdd en 2019; de representar el 53% del PBI a ser el 89% en 2019; se tomó deuda mayormente en moneda extranjera (en 2015 representaba el 36% del PBI, en 2019 el 70%) y bajo jurisdicción extranjera; y estos montos financiaron la fuga de divisas. Además, antes de terminar el mandato presidencial de Macri, Cambiemos dejó la deuda pública bajo jurisdicción local en una cesación de pagos encubierta (con el eufemismo técnico de “reperfilamiento”), se perdió el acceso al mercado internacional de capitales y se dejó un acuerdo Stand By suspendido con el FMI.

Con todo, se habían cumplido parte de las tareas encomendadas por el bloque en el poder: no solo se dejó el peso de la deuda como estrategia para condicionar reformas estructurales; también se produjo un severo deterioro de las condiciones de valorización de la fuerza de trabajo. El salario promedio en el sector formal cayó más del 20% en todo el mandato, aunque la mayor parte de esa caída se produjo en el período de vigencia del Stand By, mediante la aceleración inflacionaria. El salario medio en los sectores no registrados, de hecho, cayó el 18% solo en este último subperíodo. Todo ello implicó una suba de consideración en la pobreza y la indigencia, lo mismo que un deterioro pronunciado en la participación de los trabajadores en la distribución funcional del ingreso.³ Estos guarismos compondrían una realidad social que no cambiaría en los años por venir.

La fórmula del Frente de Todos, compuesta por Alberto Fernández y Cristina Fernández de Kirchner, ganó las elecciones con un mandato que incluía de manera inequívoca poner fin a la crisis y la regresividad del modelo de endeudamiento. Según puede colegirse de las plataformas de propuestas de los grupos intelectuales que luego ocuparon los principales cargos de gestión, este era un acuerdo programático (Cantamutto, 2019). Allí se podía notar que la búsqueda por revertir las políticas neoliberales no incluía el tratamiento de varios nudos estructurales problemáticos de la economía, y las principales definiciones sobre cómo revertir lo distribuido en favor de los sectores ganadores con tal programa apuntaba a reducir los beneficios del sector financiero, apuntalando al resto del bloque en el poder.⁴

Esto sesgó desde el inicio del mandato al Frente de Todos, que si bien buscó atender las necesidades más urgentes, lo hizo sin poner en debate los intereses y las demandas de los sectores sociales ganadores de la etapa previa. Este énfasis consensual pondría severas trabas para avanzar y lograr cierta redistribución en un contexto de crisis (Canelo, 2021). Así funcionó por ejemplo la convocatoria a la Mesa contra el Hambre, una instancia multisectorial de diálogo para atender lo que de modo atinado se identificó como la necesidad más urgente. Consistente con sus propuestas programáticas previas, este mecanismo formal sería activado en distintas oportunidades para tratar de fortalecer las acciones gubernamentales más allá del poder presidencial (Cantamutto y Schorr, 2022). Sin embargo, esta lógica incluye un elemento clave, que sostiene los argumentos que siguen en este trabajo. Incluir a los actores ganadores de las políticas del gobierno anterior dificultaría tanto el cambio de rumbo como la reparación del daño causado por aquellas. La imposible promesa de que el cambio sea “con todos” supone que nadie pierda, ni siquiera quienes ocasionaron el daño.

Justamente, en lo relativo a su capacidad de acción, la elite empresarial sostuvo la convergencia lograda en los años previos, trascendiendo los gobiernos. Esto significa cierto privilegio de las demandas comunes por sobre las sectoriales. Entre ellas destacaban la apertura de la economía, el impulso al negocio hidrocarburífero en torno de Vaca Muerta y la reducción de costos impositivos y laborales. Este era el mandato del establishment al gobierno de Cambiemos, que cumplió solo en parte, en buena medida debido a las resistencias sociales que encontró. Si bien este núcleo del poder económico hubiera preferido resolver estas resistencias con un gobierno considerado propio, se manejó con un criterio pragmático, aceptando negociar con la fuerza política que le sea funcional a sus objetivos. Ahora bien, no solo por su nivel de organización en la acción colectiva en conjunto, sino por el mayor peso estructural que ganaron en los últimos años, este estrato social posee una gran capacidad de condicionar la orientación de las políticas públicas y, más en general, la intervención estatal. Esta capacidad se ve subrayada cuando el gobierno le propone en todos los casos dialogar y consensuar el programa económico, evitando la confrontación al máximo posible.

En los primeros meses de gobierno se desplegaron políticas de apoyo a pymes, se fortalecieron los controles cambiarios, se elevaron los costos de operar en moneda extranjera y se mejoraron las políticas de precios. Muchas de estas iniciativas se vieron afectadas por la irrupción de la pandemia de Covid-19, que obligó a tomar medidas de confinamiento y aislamiento que paralizaron la actividad económica e intensificaron la crisis económica para lidiar con la emergencia sanitaria. La crisis mundial de 2020 fue la más intensa desde 1930 y la más generalizada desde el siglo XIX; para la Argentina, fue la crisis más severa desde la implosión del régimen convertible, con una caída del PBI cercana al 10%.

Además de abordar la emergencia sanitaria, luego de que Cambiemos hubiera degradado el Ministerio de Salud a Secretaría, el gobierno puso en marcha un plan de estímulo de la economía, así como diversas medidas de contención social. Estas medidas ayudaron a que la recuperación fuera briosa: según fuentes oficiales (INDEC), en 2021 el PBI creció el 10,4% y en el primer semestre de 2022 algo menos del 7%. El mercado laboral se reactivó de la mano de esta recuperación, reduciendo la tasa de desocupación al 6,9% en el segundo trimestre de 2022, valor mínimo desde 2016. Aunque esto sería una noticia positiva, está basada en un hecho problemático, a saber: que la remuneración de la fuerza de trabajo no se ha recuperado de su desplome en el gobierno previo (cuadro 1). De allí que no sorprenda el derrotero de la distribución funcional del ingreso: en 2021 el peso de los salarios en el valor agregado bruto había retrocedido 2,3 puntos porcentuales frente a los registros de 2019 y 9,3 puntos respecto de 2015. Ni tampoco el hecho de que al segundo semestre de 2021 la pobreza afectaba al 37,3% de las personas y la indigencia al 8,2%, guarismos superiores a los de 2019. El mecanismo principal para sostener la devaluación de la fuerza de trabajo ha sido la intensificación del proceso inflacionario.

Cuadro 1. Argentina. Evolución del salario real en el sector privado registrado (I) y en el sector público (II), y participación de la remuneración al trabajo asalariado en el valor agregado bruto (III), 2015-2021* (en índice base octubre 2015 = 100 y porcentajes)

* Los datos de los salarios de 2015 corresponden al mes de octubre, y los de la participación asalariada en el ingreso, a todo el año.

Fuente: elaboración propia a partir del INDEC, IDESBA-CTA y Mirador de Actualidad del Trabajo y la Economía.

Sin embargo, la recuperación de las condiciones de vida de la población no fue establecida en un lugar prioritario, sino como un objetivo que se alcanza por otros medios, sobre todo esperando que la recuperación económica genere las suficientes bases materiales para una posterior redistribución del ingreso. Para lograr esta recuperación, el principal escollo era la situación de endeudamiento, para lo que se estableció como prioridad reponer la sustentabilidad. No se suspendieron los pagos, ni siquiera como medida de fuerza para forzar la negociación. No se procedió a una auditoría integral, ni se apoyó desde el inicio las demandas judiciales en curso, ni se sometió a referéndum el tratamiento del legado de deuda. Tampoco se buscó establecer alianzas con otros países periféricos severamente endeudados.

En lugar de ello, ya desde febrero de 2020, el presidente Fernández inició una gira en busca de apoyos internacionales entre los países acreedores, dedicando esfuerzos diplomáticos para dejar en claro que se trataba de una negociación “de buena fe” (que implica continuar los pagos y permitir a los acreedores incidir en la propuesta de reestructuración). Al mismo tiempo, se aprobaba en el Congreso, casi por unanimidad, la Ley N° 27544 de “restauración de la sostenibilidad de la deuda pública emitida bajo ley extranjera”, que ayudó a que en septiembre de 2020 se alcanzara un acuerdo con los acreedores privados.⁵ El resultado fue el reconocimiento de bonos de cuestionada legalidad, con una quita mínima de capital, aunque sí un descenso relevante de las tasas de interés y la extensión de los plazos de maduración. Este sesgo sería similar a lo que se negoció con el FMI, con el que se alcanzó un acuerdo de tipo Facilidades Extendidas en diciembre de 2021. Este acuerdo propuso desembolsos tras revisiones trimestrales, que cubriría los vencimientos del Stand By de 2018, sometiendo al gobierno al escrutinio permanente del organismo. El FMI, a pesar de su retórica renovada y el informe de su propia oficina de evaluación independiente, no reconoció corresponsabilidad en los préstamos. No accedió a alivios de deuda, ni siquiera en el marco de la pandemia, ni a plazos mayores, ni tampoco a quitar los sobrecargos que cobra al país. De modo que, en ambos casos, se negoció de “buena fe” y no se obtuvo un alivio en términos de solvencia, sino apenas un lapso para reponer la liquidez.

A diferencia de los privados, a través de condicionalidades y revisiones trimestrales, el Fondo puede “inducir” de forma explícita la aplicación de ciertas políticas tendientes a maximizar el pago de la deuda en el corto plazo. Si bien se desplazaron las erogaciones más cuantiosas, se prorrateó el pago de servicios, lo que puso límites concretos a la posibilidad de redirigir esos recursos fiscales y externos a otras prioridades sociales (que no parecían ser pocas en el marco de la doble crisis –la heredada y la global, resultantes de la pandemia–). De hecho, se negoció un sendero claro de consolidación fiscal y reducción del financiamiento monetario del déficit, lo cual limitó la capacidad de acción del Estado. Es importante señalar que ambos frentes podrían favorecerse de un alivio de los servicios de deuda, que los acreedores no aceptaron realizar. Pero más allá de otros aspectos específicos de la reestructuración y el nuevo acuerdo, la lógica central estuvo en desplazar los pagos y utilizar el tiempo para reponer recursos fiscales y externos. Y es en este punto donde nos queremos centrar.

Por una cuestión de espacio, no evaluamos aquí el conjunto de la gestión económica del gobierno del Frente de Todos, ni tampoco minimizamos el impacto de la doble crisis. Nuestro foco de análisis está en ciertas continuidades que exceden tales problemáticas, y que por su carácter programático se proyectan al futuro. Se trata de la presión por generar excedentes por la vía de la exportación, de forma urgente y necesaria. El gobierno de Macri lo tomaba como un rol “natural” asociado a las ventajas comparativas estáticas del país, que el Estado debería impulsar o, al menos, no interferir (Presidencia de la Nación, 2017a y 2017b).

El nuevo gobierno lo tomó en cambio como una necesidad basada en la escasez de divisas para continuar la expansión económica. Esta versión de la “restricción externa al crecimiento” elude que la fuente principal de salida de divisas no está en la expansión del sector industrial, como se presentaba en la versión clásica estilizada en el modelo stop and go (Braun y Joy, 1981), sino en variables como la fuga de capitales, los pagos de deuda, la remisión de utilidades y dividendos al exterior, el déficit comercial sistemático en los servicios, etc., aspectos que dan cuenta del carácter financiarizado y transnacionalizado de las lógicas de acumulación predominantes (Burachik, 2021; Schorr y Wainer, 2022). En ese marco, la insistencia sobre la necesidad de ampliar los saldos exportados para lidiar con esta restricción elude las determinaciones que amplifican las salidas. El problema radica no solo en que muchas de estas fuentes de salida están asociadas a los mismos actores y procesos que incrementan las exportaciones, sino que este brío conduce a consolidar la estructura exportadora existente y, con ella, las problemáticas asociadas al extractivismo y, en definitiva, el carácter dependiente del capitalismo argentino.

Exportar todo lo posible, cuanto antes, para resolver la restricción externa, bajo la promesa de que esta vez vendrá con cambio estructural más tarde y, finalmente, con redistribución del ingreso (Fernández, 2021; Schteingart y Kejesfman, 2021). De este modo, lo que para la ortodoxia es un mandato lógico, para la heterodoxia neodesarrollista aparece como una necesidad resignada. ¿Es este el camino? El mandato de exportar a como dé lugar, de inmediato, obstruye diversos problemas que resultan críticos a la hora de pensar el desarrollo del país en una clave más igualitaria, justa y sostenible. Esto invita a incorporar algunas reflexiones sobre qué se exporta y quiénes son los actores concretos que lo hacen, así como sobre ciertas implicancias del esquema exportador existente.

Siempre más exportaciones… primarias

Según se desprende de las evidencias que proporciona el cuadro 2, las exportaciones de productos primarios y su procesamiento básico se consolidaron como eje de la participación de la Argentina en la división internacional del trabajo. Basta con señalar, en tal sentido, que en 2021 las ventas externas de bienes primarios, manufacturas agropecuarias e hidrocarburos representaron en conjunto el 74,5% de las exportaciones totales, porcentuales que en promedio fueron del 66,7% en 2007-2015 y del 69% en 2016-2019.

Cuadro 2. Argentina. Estructura de las exportaciones por grandes rubros, 2007-2021 (en porcentajes sobre promedios anuales)

Fuente: elaboración propia a partir del INDEC.

En este perfil de especialización muy pocos sectores tienen superávit abultados y estables: la producción primaria de los sectores agropecuario y minero, la industria alimenticia y especialmente el complejo oleaginoso-cerealero son las principales fuentes de divisas, y explican más de 90% del saldo agregado del balance cambiario desde 2003 (Cantamutto y otros, 2020). Son realmente escasos los rubros que explican la mayor parte de las exportaciones y que además tienen una baja propensión importadora. Como se refleja en el cuadro 3, en 2021 seis complejos exportadores dieron cuenta del 80% de todas las ventas externas, con un claro liderazgo de la producción oleaginosa (harinas y pellets de soja, aceite, porotos, etc.), seguido por la actividad cerealera (maíz, trigo, cebada), la industria automotriz, la producción de petróleo y gas, la minería y derivados (oro, plata, litio, productos siderúrgicos, aluminio) y el sector bovino (carne, lácteos, cueros).⁶

Cuadro 3. Argentina. Composición de las exportaciones según sectores exportadores y principales productos, 2021 (en millones de dólares y porcentajes)

* Se trata de los principales productos exportados en 2021. Entre paréntesis consta la participación porcentual de cada bien en las exportaciones totales del sector.
Fuente: elaboración propia a partir del INDEC.

En un sentido opuesto, un conjunto de rubros resulta sistemáticamente deficitario, en especial los que se abocan a la industrialización de bienes de alto o medio-alto contenido tecnológico, además de numerosos servicios. Este patrón de intercambio, que no pocas veces se inscribe en procesos de “sustitución inversa” por los cuales las importaciones desplazan producción nacional competitiva (Cassini y Schorr, en prensa; Castells et al., 2014), se magnifica en el comercio con la mayoría de las economías desarrolladas, incluyendo aquí la relación con China. Solo el Mercosur escapa a esta caracterización, ya que el intercambio involucra un elevado componente de comercio intraindustrial, centrado en la industria automotriz. Incluso en este caso, en los últimos años ha existido un cierto desplazamiento en favor de proveedores extra-bloque, principalmente de Asia.

De modo que en las últimas décadas se consolidó una especialización productiva basada en ventajas comparativas estáticas: unos pocos sectores basados en producciones primarias o su transformación básica son los que aportan el saldo positivo de divisas. Ese sesgo se profundiza por una presión sistémica para compensar el resto de la economía, pero justamente en este razonamiento se toma este saldo negativo como un dato y se omite una caracterización que permita disminuir o controlar las salidas. En otras palabras, si se asume como hechos inalterables la posición deudora de la economía argentina y su estructura productiva (desequilibrada), tal como se suele hacer por distintas razones desde la ortodoxia y la heterodoxia neodesarrollista, no hay forma de evitar el necesitar más divisas y, por esa vía, se agudiza el mandato exportador que se está caracterizando.

De allí que no sea casual que este requerimiento creciente de divisas por parte de sectores con ventajas comparativas haya trascendido los diversos gobiernos. Si bien, por ejemplo, la ley de inversiones extranjeras, el código minero o la aprobación de la soja transgénica son un legado del decenio de 1990, fue durante los años del neodesarrollismo que se expandieron con más fuerza las producciones extractivistas. Justamente, aprovechando una coyuntura favorable de precios internacionales, los gobiernos neodesarrollistas buscaron aprovechar la renta de la tierra para operar una redistribución parcial del ingreso, que morigerara el peso del mal pago de la fuerza de trabajo. La expansión territorial sojera mediante el paquete transgénico con agroquímicos o el impulso a la minería a gran escala y la producción hidrocarburífera (sobre todo en Vaca Muerta) no fueron eventos contrarios al “modelo”, sino una parte sustancial de este. En esos casos están bastante documentados los efectos perniciosos en términos de medioambiente, biodiversidad y salud humana, basados en la evidencia construida en buena medida por comunidades locales (Argento y Puente, 2019; Bertinat et al., 2014; Fundación Ambiente y Recursos Naturales, 2022; Romeo, 2019).

De modo que para la heterodoxia neodesarrollista la afectación socioambiental es percibida como un costo aceptable en aras de obtener rentas y divisas para financiar una potencial redistribución y la promesa de cambio estructural, o al menos la agregación de valor a partir de las producciones que “ordenan” el perfil de especialización e inserción internacional existente. La experiencia de varios años de gobiernos de tinte neodesarrollista ofrece una perspectiva interesante para evaluar si esto, en efecto, fue así. Diversas investigaciones dan cuenta de que, aunque operó una limitada redistribución del ingreso (Cazón et al., 2017; Pérez y Barrera Insua, 2018), no se configuró un cambio estructural apreciable (Azpiazu y Schorr, 2010; Costantino, 2018; Fernández Bugna y Porta, 2008). Y lo que resulta más problemático aún es que las mejoras distributivas fueron rápidamente revertidas bajo la gestión de Cambiemos (cuadro 1).

¿Quién exporta en la Argentina?

Los enfoques predominantes (tanto en la ortodoxia como en no pocas vertientes de la heterodoxia) suelen soslayar que la inserción exportadora de la Argentina se concentra en pocos rubros de la actividad económica, pero también en un número reducido de grandes corporaciones: alrededor del 70% de las ventas externas generadas desde el país es controlado por las 200 empresas de mayores dimensiones (cuadro 4). Incluso, en el interior de ese panel se corrobora una alta concentración en las primeras 50 compañías (de conjunto aglutinan más del 55% del total exportado). Ello invita a posar la mirada sobre una característica estructural de la economía argentina que, por lo general, no aparece en los debates públicos: el abultado y sistemático superávit comercial agregado de los oligopolios líderes contrasta con los déficits pronunciados y recurrentes del “resto de la economía”. Esto les otorga a las empresas de la cúpula un evidente poder estructural (capacidad de veto) basado en el control de las divisas.

Cuadro 4. Argentina. Evolución de las exportaciones y el saldo comercial de la cúpula empresarial,* la economía en su conjunto y el resto de la economía, 2015-2019 (en millones de dólares)

Exportaciones

Saldo comercial

* Se trata de las 200 empresas más grandes del país según sus respectivas ventas anuales (no se incluyen firmas del sector financiero y el agropecuario, salvo las abocadas a la comercialización de granos).
Fuente: García Zanotti y Schorr (2022).

Para 2019, el último año con datos disponibles, la elite empresarial en su conjunto operó con un excedente comercial que superó los 25.000 millones de dólares, frente a un desbalance próximo a los 7.000 millones para el resto de las compañías que operan en el ámbito nacional. La dependencia que presenta la economía argentina respecto de los grandes proveedores de divisas por la vía exportadora se vuelve más evidente cuando se considera que, por ejemplo, en el período 2015-2019 las “primeras 50” firmas del panel dieron cuenta de aproximadamente el 90% del superávit general (y de casi el 100% en 2019).⁷

Así, de manera sistemática un puñado de sectores y grandes agentes económicos actúa como fuente de divisas, con cierta independencia de si este excedente es captado por el propio empresariado o redirigido en parte por el Estado para fomentar alguna otra producción u otro lineamiento. Si la ortodoxia neoliberal lo acepta como mandato natural, la heterodoxia neodesarrollista lo toma con resignación ante la imposibilidad del cambio. Por si esto no fuera suficiente, alrededor de las dos terceras partes de las exportaciones, las importaciones y los superávits agregados de la cúpula son explicados por empresas transnacionales. Son corporaciones que además suelen remitir sus ganancias al exterior, pero también utilizar precios de transferencia para reducir el pago de impuestos, e incluso realizarse autopréstamos para luego girar pagos al exterior. Se trata de algo esperable, dado que este tipo de firmas suele presentar los mayores niveles de internacionalización productiva y comercial. Sin embargo, reviste un misterio cómo se pretende que estos actores transnacionales con poder estructural determinante devengan en agentes del desarrollo nacional, en especial cuando se les propone trabajar con base en urgencias de divisas y “consensos productivos”. Aunque nos enfocamos en esta aporía, está claro que los integrantes de origen nacional de la cúpula empresarial no escapan mayormente a esta caracterización (Schorr, 2021).

A este respecto, el Frente de Todos ha buscado reeditar parte de la experiencia del kirchnerismo, lustrando de la pátina original las manchas de desorden y enfrentamiento que habría tenido. En esa búsqueda ha coincidido con la mirada de renombrados heterodoxos neodesarrollistas que no ven en esta orientación exportadora un problema en sí mismo, sino en la falta de un entramado industrial que se integre a la cadena de valor, sea en el procesamiento o el abastecimiento de insumos, infraestructura, maquinaria o servicios. El problema sería la falta de un Estado inteligente que, a través de políticas de fomento y mecanismos de coordinación, apuntale esta integración productiva traccionada centralmente por sectores con ventajas comparativas estáticas. Para ello, es necesario contar con una macroeconomía ordenada (lo que involucra bajos niveles de déficit), un tipo de cambio competitivo, apertura comercial pero con mayor selectividad de incentivos y fortalecimiento de los mercados regionales, políticas sectoriales diseñadas a medida e integración del sistema científico-tecnológico a la producción.

Estos son los lineamientos expresados en un documento oficial del Ministerio de Desarrollo Productivo titulado “El desarrollo productivo en la Argentina pospandemia”.⁸ Este aporte fue presentado en la primera reunión del Acuerdo Económico y Social que se realizó en octubre de 2020. El documento expresa con bastante precisión el programa económico que se proponía llevar adelante el gobierno del Frente de Todos.

Los diez “consensos” inician con la necesidad perentoria de “exportar más” y añaden, para ser explícitos, que “ningún sector sobra”. Que ninguno sobre al momento de exportar más quiere decir que no se tocará a ninguno de los que hoy están, en contraste con la idea del gobierno anterior sobre que algunos sectores no competitivos debían reconvertirse o desaparecer.

Vale señalar que la heterodoxia neodesarrollista no parte de la ilusoria armonía natural, sino del diagnóstico del lugar periférico que ocupa la economía argentina. De ello deriva la necesidad de una moneda fuerte (extranjera) para sostener una acumulación crecientemente internacionalizada. Faltan divisas para intercambiar con el mundo y, por lo tanto, es necesario obtenerlas para financiar el desarrollo (Crespo, 2021a; Hallak, 2021). Se trata de la restricción externa al crecimiento, originalmente pensada para entender los ciclos de la industrialización, cuando la expansión de la actividad venía acompañada por una demanda creciente de divisas para importar. Y aunque esto es aún válido, es solo una parte del problema. En la actualidad, la formación externa de activos (que es la forma contabilizada de la fuga de capitales, es decir, su valor mínimo) es la principal fuente estructural de pérdida de divisas, acompañada por los pagos de deuda y la remisión de utilidades al exterior, por nombrar las tres más relevantes. Sin embargo, el neodesarrollismo omite estas tres vías de salidas al momento de estimar las urgencias y necesidades del desarrollo, esperando que un proceso de acumulación dinámico se encargue por sí mismo de estimular la permanencia en el país de estos excedentes. Pero esta es una creencia que no resiste evidencia en la fase actual del capitalismo, que se enmarca en el despliegue de procesos intensos y de largo alcance de transnacionalización y financiarización (Arceo, 2011).

Del anterior examen, la heterodoxia deriva que es necesario impulsar las exportaciones, ahora mismo. Para pagar deuda, para financiar el cambio estructural y para que la salida exportadora sea, en definitiva, la fuente de crecimiento que, en su momento, hará viable la redistribución del ingreso. Pero claro, entonces, no se puede confrontar con el capital exportador. Quizá por eso no se pudo avanzar con el caso de la flagrante estafa de Vicentín (Gaggero y García Zanotti, 2020), o se volvieron atrás a fines de 2020 las retenciones a las exportaciones agrarias incluso antes de aplicarse; por eso las reticencias a una nacionalización definitiva de la gestión de la hidrovía Paraná-Paraguay-Uruguay; por eso la aplicación en 2022 de un tipo de cambio preferencial para los grandes exportadores agropecuarios (“dólar soja”); por eso se le concedió a sectores exportadores una serie de beneficios, como las facilidades para renegociar y pagar sus deudas (contraídas durante el gobierno previo, sin contrapartidas claras en materia de inversión y con un componente elevado de créditos intra-firma) a partir de un dólar oficial más barato que el utilizado para otras operaciones financieras.⁹

Esta perspectiva explica a su vez por qué el gobierno se esforzó en alentar una representación del agronegocio menos ensañada por ideología y más centrada en negocios, al ayudar a encumbrar al Consejo Agroalimentario y desestructurando a la opositora Mesa de Enlace, una organización que impulsó medidas de acción directa contra las gestiones kirchneristas en el pasado. Y quizás también por esto mismo, diversos referentes intelectuales neodesarrollistas, con cargos públicos o sin ellos, se han encarnizado con organizaciones sociales que reclaman por justicia ambiental (sobre todo en producciones primarias), como si se tratara de enemigos del desarrollo (Scaletta, 2022a) o directamente de “títeres del imperialismo” (De la Calle, 2021).¹⁰

¿Es posible pensar el cambio sin cuestionar el statu quo?

La heterodoxia neodesarrollista sostiene así la necesidad de financiar el cambio con lo que existe (Schapiro, 2021). Y lo que existe son las producciones primarias poderosas que ya señalamos: agroindustria, minería e hidrocarburos. Al hacerlo, se acepta tácitamente el postulado de las ventajas comparativas estáticas como guía de su accionar. A diferencia de los neoliberales, que abrazan esta idea con gusto, lo hacen con un sabor amargo (Natanson, 2021). El gobierno del Frente de Todos ha adoptado esta orientación estratégica en el plano discursivo y en políticas concretas debilitando así los objetivos de un desarrollo más justo y equitativo que, vale reconocer, ha intentado promover en paralelo otra parte de la alianza gobernante. Entendemos que al tomar este camino se han omitido al menos cinco puntos relevantes en la lógica de buscar un futuro mejor. Estas omisiones parten de una lectura peculiar de las estructuras sobre las que se opera.

Primero, se sostiene la idea de que existe una restricción externa que es operativa en virtud de las divisas comerciales; esto es, la vieja restricción externa basada en el intercambio desigual. Aunque válida, esta lectura omite que las principales vías de salidas de divisas no son hoy comerciales, sino, centralmente, la fuga de divisas.¹¹ En lo sustantivo, este drenaje de recursos se financia con deuda durante los gobiernos neoliberales y con dólares comerciales bajo los ensayos “no neoliberales”, pero siempre se despliega tal salida. Vale señalar que el Frente de Todos ha sostenido la arquitectura de controles de capitales y cambiarios legada del gobierno anterior, lo que ha contenido parcialmente la fuga. Es imposible olvidar que gran parte de esta se origina en el desigual reparto del ingreso, que hace que quienes disponen de excedentes invertibles prefieran atesorar en moneda extranjera. Asimismo, cabe destacar que una legislación deficiente y los ínfimos niveles de control han permitido a numerosas grandes empresas desplegar diferentes formas de fuga por mecanismos comerciales y financieros (Cassini et al., 2020; Gaggero y García Zanotti, 2022).

El crédito y las inversiones externas, por su parte, tienen un exiguo aporte neto de divisas: en dos décadas han aportado menos que un año de saldo comercial. En cambio, sí aportan sus problemas: crean flujos sistemáticos de salida de divisas, al tiempo que añaden un factor de inestabilidad originado en sus propias dinámicas. Cualquier heterodoxo formado reconocerá estos problemas. Pero no parece haber el mismo ímpetu en reconocer la necesidad urgente de modificar el entramado de legalidad vigente que les da sostén. Allí sobresalen, por caso, las leyes de Entidades Financieras y de Inversiones Extranjeras, o los más de 50 tratados bilaterales de inversión en vigor. La discusión de estos engranajes institucionales no ha aparecido en la retórica gubernamental.

Algo similar ha ocurrido en torno a la discusión sobre la legalidad de la deuda, que a pesar de haber sido cuestionada en diversos tribunales sigue considerándose válida para su pago (Bernal et al., 2021). Incluso más, se ha omitido el conflicto que supone su pago con uso de recursos para garantizar el respeto de los derechos humanos consagrados en la Constitución, así como en pactos y convenios internacionales. A pesar de la evidencia en torno a estos dos puntos (ilegalidad y conflicto con otros derechos), la heterodoxia se ha limitado a aceptar las reestructuraciones de deuda bajo el precepto de que “era lo mejor que se podía lograr”. Las negociaciones de 2020 y 2021 avanzaron durante la crisis más grave del último siglo, siempre en aras de cerrar un acuerdo y pagar.

Segundo, los actores efectivamente existentes son eludidos en el razonamiento. Al apostar a la inserción internacional actual como plataforma de crecimiento, se refuerza la posición estructural de la elite empresarial, la misma que concentra cada vez más la producción generada en el país (alrededor de la tercera parte); la cúpula que financia con sus excedentes el déficit de toda la economía, que a la vez que controla las exportaciones, remite divisas al exterior en forma de fuga y de utilidades, al tiempo que genera poco empleo. ¿Cómo se compatibiliza el claro sesgo transnacional de este núcleo del poder económico con los objetivos del desarrollo nacional? No se trata de algo dado de antemano. Menos aún cuando en el brío neodesarrollista por incentivar las inversiones extranjeras en actividades exportables se omite el carácter de las empresas transnacionales que pasan a controlar el recurso (Slipak y Argento, 2022),

Este asunto es clave porque remite además a una segunda pregunta: ¿por qué un actor que se encuentra en una situación de privilegio acataría políticas económicas que le hagan perder su centralidad? No hay una razón alegada que permita entender cómo un actor con poder de veto contribuiría por la vía del consenso a perder ese poder. El empresariado agroexportador no lo aceptó durante los años del kirchnerismo, al punto de fungir como polo antagónico en el campo político. La defensa neodesarrollista en este punto se reduce a referir a las tendencias del capitalismo a la concentración de la producción y la centralización de la propiedad, ridiculizando a la pequeña producción como rémoras del atraso y el pasado (Crespo, 2021b).

En un frente menos irónico y más pragmático, se pretende que los procesos de desarrollo de países de industrialización tardía han estado basados en promover un conjunto pequeño de grandes empresas. Esta caracterización suele eludir el apoyo occidental a estos países, en la forma de recursos concretos, para contener a potencias contendientes de la región, así como se suele pasar muy livianamente por alto que estos procesos se dieron bajo gobiernos autocráticos e incluso altamente militarizados. Si la subsunción a potencias imperiales o la falta de interés por la democracia no fueran razones suficientes para dudar de estos elogios, bastaría señalar que en esos países, tal como ocurrió en China o en Corea del Sur, se conminó a las grandes empresas a compromisos concretos en materia de reinversión, creación de empleo, transferencia tecnológica, desarrollo de cadena de proveedores, exportaciones netas, entre otras condiciones. Llamativamente, en las negociaciones desarrolladas en torno al aprovechamiento de recursos como el gas o el petróleo en yacimientos no convencionales o la minería a gran escala, ninguna de estas condiciones ha aparecido. Más bien se han otorgado amplios beneficios fiscales y libre disponibilidad de divisas, lo que minimiza el impacto de desarrollo que estos proyectos puedan tener.

Los sectores exportadores tradicionales también tienen su cuota de preferencia. Al respecto, vale recordar que en junio de 2021 se originó una disputa en torno a la dinámica acelerada de la inflación. Allí jugó un rol relevante el precio de los alimentos y cómo este afectaba las necesidades más básicas de la población. La discusión se planteó a raíz del cierre temporal de las exportaciones de carnes para auditar la cadena de valor. Aunque esta medida no tuvo demasiado consenso, ni siquiera entre los economistas heterodoxos, para controlar la inflación, se trató de un gesto político por frenar las pretensiones del capital agroexportador. Aunque la producción ganadera se había expandido en los últimos años, una parte de las mayores exportaciones se explica porque el consumo interno de carne cayó alrededor del 20%. Sin profundizar en las particularidades del tema, sirve para remarcar de forma explícita la tensión entre las políticas macroeconómicas necesarias para exportar y las necesidades de la población local.

En septiembre de 2022 se volvió a visualizar este privilegio, tal como se señaló más arriba. En medio de una situación económica y social muy complicada, se determinó un dólar especial para liquidar la cosecha de soja, con un valor que virtualmente anulaba el peso de las retenciones (por elevar el tipo de cambio en un 30%). La expansión monetaria ligada a esta medida equivalió a todo el gasto público dirigido a subsidiar las tarifas de los servicios públicos. De modo que bajo el acuerdo con el FMI, aumentando tarifas para reducir el déficit y su financiación monetaria, se les otorgó este beneficio específico. Aunque sea solo una muestra, ilustra la preferencia que recibe este sector al momento de determinar prioridades.

Esto nos lleva a nuestro tercer punto. La mirada neodesarrollista propone un círculo virtuoso de crecimiento, donde la expansión exportadora permitiría aliviar la restricción externa, permitiendo que el crecimiento económico “derrame” a salarios e ingresos (Scaletta, 2022b), algo que a todas luces no ha ocurrido (cuadro 1). Ello se vincula con el hecho de que el mercado interno no juega un rol dinámico para la cúpula empresarial, más interesada en el comercio exterior y en las prebendas del Estado (Schorr, 2021). Para ese capital predominante, el salario se torna un costo, siempre voluble de ser comprimido, jamás una fuente de valorización. No se trata de que estos proyectos exportadores tengan un reducido impacto en materia de empleo directo, sino que los salarios son para estos un costo y no una fuente de realización de las mercancías. En tal sentido, reproducen y amplifican la inserción dependiente referida al inicio del artículo.

Lo anterior no contradice que, en algunos casos, en su propia producción, las actividades exportadoras paguen salarios relativamente altos, como ocurre en la minería metalífera, los hidrocarburos y el complejo oleaginoso. De hecho, esta situación es ponderada como una de las principales ventajas que ofrecen estos grandes emprendimientos: muy buenos salarios en condiciones de formalidad (en junio de 2022, los salarios del sector petróleo y minería triplicaban la media nacional), lo cual sin dudas es una buena noticia. Sin embargo, deben tomarse varios reparos. El más relevante de ellos es que estos sectores explican una parte ínfima del empleo total (1,5% del empleo registrado total del país en junio de 2022 era explicado por petróleo y minería).¹²

Si bien estos rubros tienen capacidad de crear empleo indirecto, este no es remunerado según los estándares del sector de referencia, sino en eslabones con menores pagas. Justamente, se debe considerar que estos salarios son relativamente altos en relación con una media social que está desvalorizada para garantizar cierto nivel de competitividad externa. Pero, además, se incrementa la fuerte segmentación en el mercado de trabajo, estableciendo una creciente heterogeneidad entre sectores económicos, que terminan por obstruir cualquier otra actividad productiva: ¿qué otras producciones serían compatibles con la especialización basada en ventajas comparativas estáticas? Muy pocas actividades sobreviven a la competitividad basada en la apropiación de renta. Esto es particularmente cierto en los territorios con un entramado productivo menos denso, donde una minoría de trabajadores gana de forma superior al resto, que se aleja de las posibilidades de consumo habituales. Petroleros de Neuquén y Chubut o mineros de Catamarca ganan bastante por encima de sus cohabitantes empleados en actividades necesarias para la vida social de los territorios que rodean las producciones (como salud, educación, abastecimiento de alimentos u otras), pero todos deben pagar los bienes y servicios al mismo precio, que no se establece al valor de la remuneración inferior. A esto se suma además del grado de precarización y menor remuneración de las actividades conexas en la cadena de valor, mayormente subcontratadas en condiciones más pauperizadas, situación que ha sido detallada en el caso de la agricultura de exportación (Villulla, 2015).

En otro contexto histórico, Cardoso y Faletto (1969) describieron esta clase de inserción productiva como una economía de enclave. Y cuestionaron su capacidad de llevar a un proceso de desarrollo más generalizado. Nuestro cuarto punto es, precisamente, la lógica de enclave de una parte importante de los proyectos productivos de exportación. Se pueden considerar los efectos locales o territoriales de estas producciones en varios sentidos:

• Muchas de las economías regionales devastadas por los sucesivos experimentos neoliberales han quedado con escasas alternativas productivas y la falta de políticas territoriales consistentes en la heterodoxia neodesarrollista las relega a ser una suerte de “áreas de sacrificio”. Así ocurre con la cuenca de Vaca Muerta, la megaminería en San Juan y Catamarca, la explotación del litio en Jujuy, los pueblos rurales del interior pampeano, etc. Se presenta como dicotomía la producción existente o la condena a la pobreza. No en vano estos emprendimientos logran conquistar algunos adherentes locales ante la ausencia de alternativas. Resulta por demás interesante que muchos proyectos de inversión extractivista requieren de múltiples beneficios fiscales para ser viables (franquicias impositivas y arancelarias, compensaciones a cuenta entre impuestos, etc.), pero no se considera qué pasaría si la misma clase de recursos fiscales fueran puestos a disposición para impulsar actividades existentes u otras menos dañinas (Gorenstein, 2020).

• Se suele omitir que mayormente los capitales que conducen la acumulación en estos núcleos dinámicos no son locales, de modo que la renta generada no se reproduce en esa escala, sino que se fuga a otros espacios o al exterior, y retroalimenta la inviabilidad de alternativas en territorios ricos en recursos naturales (Schorr y Napal, 2012).

• Derivado de lo anterior, se deben enfatizar los efectos corrosivos sobre la democracia, que se ve afectada por la existencia de actores poderosos, cuyos recursos, influencia y capacidad de presión se maximizan en esferas locales. Cuando los actores del territorio toman determinaciones contrarias a sus intereses, suelen ser demonizados o tomados por ingenuos o ignorantes, en la prensa o en el discurso gubernamental, por ortodoxos y neodesarrollistas (Crespo, 2021a; Scaletta, 2022a). Debe enfatizarse el carácter violento de muchos de los proyectos llevados a cabo en aras de las exportaciones, que desconocen los derechos de las comunidades a decidir sobre su espacio vital. Parece que las decisiones democráticas locales solo valen cuando acatan el interés corporativo, o aceptan su sacrificio en aras de una prometida mejoría para el país. Al hablar de “sacrificio”, nos referimos, por caso, a los efectos sobre la salud en la población habitante de los territorios donde se realizan estas producciones (Sociedad Argentina de Pediatría, 2021).¹³

El quinto y último elemento para remarcar es que no puede omitirse el carácter finito de los recursos sobre los cuales se basan las exportaciones argentinas. No se trata solo de los minerales o hidrocarburos, sino de la explotación insostenible del suelo en la agricultura de gran escala. Siempre se presenta la idea de que no solo la urgencia propia amerita el negocio, sino que la existencia de una demanda mundial constituye una “ventana de oportunidad” para que esta vez sí sea posible desarrollarse.¹⁴ Sin embargo, se trata de una inconsistencia que presume posible la explotación acelerada de Vaca Muerta y el litio, como alternativas para agregar valor, pero sin cuestionar el lugar de la inversión extranjera, el privilegio de lógicas cortoplacistas y financiarizadas, y una fuerte subvención estatal al sector privado. Y sin poner sobre la mesa su coherencia con las promesas de una “transición verde”.

Reflexiones finales

Existe una suerte de denominador común entre los planteos de la ortodoxia y la heterodoxia neodesarrollista: la necesidad del despliegue de un proyecto exportador de largo alcance para la Argentina. Esta orientación se forjó no para sostener los niveles internos de consumo, ni resolver un supuesto desmanejo fiscal, sino esencialmente para pagar deuda (en especial, en los años de hegemonía neoliberal). Con matices, la Argentina se consolidó así como una plataforma exportadora de materias primas. Para ello ha sido clave la falta de estándares ambientales, en su directa ausencia o su reducido nivel de fiscalización.

Las especializaciones productivas de exportación no se fundamentan en programas de desarrollo nacional, en superar las barreras impuestas por la escala de mercado, ni prioridades internas de consumo o inversión, ni siquiera recaudación; no se sostienen sobre mecanismos de integración de segmentos clave de las cadenas de valor, ni en la aplicación de conocimientos generados en el ámbito doméstico. Se basan en la urgencia de obtener divisas, como mandato ante la escasez que limita el crecimiento. Sin embargo, la tracción importadora asociada al crecimiento está basada en la propia apertura temprana de la economía nacional, que desmanteló actividades que bien podrían realizarse localmente.

En la procura de dólares “genuinos” para sostener el crecimiento y la posterior redistribución, no se hace demasiado para sustituir importaciones. En los hechos, la salida exportadora “necesaria y urgente” deja a la economía atrapada en la explotación de los recursos en un estado casi “natural”, sin generar mayores capacidades para avanzar en la industrialización. Esto ocurre incluso en sectores con ventajas comparativas donde la Argentina tiene un potencial interesante para encarar planteos sustitutivos (minería, Vaca Muerta, etc.). A diferencia de muchos países de la región (Chile, Colombia, Perú, Ecuador, Venezuela, etc.), la Argentina dispone de una base industrial como para avanzar en ese camino. Pero hacerlo requiere tiempo y coherencia, además de la construcción de otra correlación de fuerzas. Actualmente, esa masa crítica existente no parece estar aprovechándose, máxime si se considera la plétora de subvenciones que el Estado otorga al sector privado para explotar los recursos tal como existen.

El fetiche de las exportaciones como fuente de desarrollo se basa en la omisión de esta clase de consideraciones. Por supuesto, para la ortodoxia económica y los defensores de las grandes corporaciones, esto no constituye un problema. Para una gran parte de la heterodoxia, que no ignora el problema, se trata de un mandato de real politik. Incluso cuando no ocupan cargos de gobierno. Esta inesperada confluencia en las ideas ya ha permitido el llamado a la creación de una “coalición popular exportadora” que permita reunir ambos mundos en un final de péndulo torcido hacia un lado (Gerchunoff, citado en Fontevecchia, 2021).

Esto es extraño, porque al mismo tiempo que la heterodoxia neodesarrollista reconoce la necesidad de incrementar exportaciones para viabilizar múltiples salidas de divisas, elude cualquier consideración respecto de la capacidad de lobby y el peso estructural que adquieren los actores asociados. La promoción de empresas transnacionales (de cualquier origen), basada en concesiones tributarias, cambiarias y legales, no parece compatible con posteriores controles o regulaciones, a menos que se tenga una idea precaria de las dinámicas de poder o ilusiones respecto de la capacidad de los Estados (sobre todo los subnacionales) de eludir la captura por parte de estos actores poderosos. ¿Por qué motivo los actores económicos especializados en actividades tal como existen hoy cederían recursos económicos y políticos para su propio debilitamiento?

Hemos señalado que la Argentina es una economía dependiente, por su inserción externa basada en la sobreexplotación de la naturaleza y, cada vez más, de su fuerza de trabajo. Durante las fases en que es posible capturar parte de la renta basada en el primer mecanismo, se habilita la capacidad de morigerar parcialmente el segundo, pero no constituyen un camino de salida en el mediano plazo, toda vez que profundizan la misma especialización que genera el problema. Para los capitales basados en la apropiación de renta, el salario constituye un costo a minimizar, que no cumple un rol relevante en la acumulación, a la vez que requieren la libre disposición para filtrar al exterior recursos escasos (tributarios y divisas). Incluso cuando pagan buenos salarios, estos son una fracción ínfima del empleo total y se basan en la pauperización de las remuneraciones medias, además de producir severos efectos de desigualdad en el acceso a bienes y servicios básicos en las comunidades donde se ponen en marcha. Al atender sus demandas para tentar la inversión, no se hace sino fortalecer este sesgo. No hay explicaciones de por qué esto sería distinto en la etapa actual. Al fomentar esos procesos, finalmente, se ponen en riesgo las condiciones socioambientales y el acceso a derechos básicos en las comunidades. A lo largo de la historia, la Argentina, como parte de la periferia, ha entregado sus condiciones de vida para que el capital de los países centrales se valorice, y esto le ha permitido aumentar su PBI, más al costo de exacerbar sus contradicciones económicas y sociales. Incluso más, la Argentina es acreedora del mundo en términos de la deuda ecológica ligada a este sesgo.

Ante la insuficiencia de argumentos para responder estas dudas, no pocas veces hemos visto la reacción conservadora, incluso agresiva, por parte de ortodoxos y heterodoxos que demandan exportar más, ahora mismo, y relegando la distribución del ingreso a un “futuro promisorio” si se logra primero consolidar un modelo de crecimiento traccionado por exportaciones. La urgencia basada en la imposibilidad de cambiar las relaciones externas o discutir procesos de largo alcance. Y al hacerlo suelen ridiculizar las objeciones de ambientalistas, comunidades locales o incluso sindicatos y diversos espacios académicos. Está claro, nadie a esta altura supone que una economía puede sobrevivir aislada del intercambio con el mundo. La propuesta no es aislacionismo y primitivismo, sino desarrollo basado en las necesidades locales, en garantizar niveles de vida decentes para toda la población. Y en esto, la orientación exportadora de las últimas décadas, incluso bajo gobiernos de diferentes ideologías, tiene un número elevado de pendientes.

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