El primer “Plan Pinedo”: orígenes, alcance y herencias del Plan de Acción Económica Nacional de 1933

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Juan Odisio1

La política económica argentina ante la crisis mundial

Primer acto: la búsqueda del equilibrio fiscal

En septiembre de 1930, el general José Uriburu encabezó un golpe de Estado contra la presidencia de Hipólito Yrigoyen. Federico Pinedo era entonces un cuadro político de peso del Partido Socialista Independiente (PSI, una escisión del socialismo surgida en agosto de 1927) y tuvo “una intervención fundamental” en el golpe, convenciendo personalmente a los jefes del Ejército para que participaran (Sanguinetti, 1981: 176). El joven abogado había sido electo diputado desde 1920, y se fue especializando en temas económicos sosteniendo “la defensa del valor de la moneda, del régimen de la convertibilidad, del equilibrio fiscal, de la lucha contra monopolios y privilegios sectoriales” (Azaretto, 1998: 34). Si bien Pinedo se declaraba socialista, en 1930 citó al liberal Ludwig von Mises para argumentar en favor del sistema democrático republicano en contraposición al esquema corporativista que propiciaba Uriburu (Sanguinetti, 1981: 342). Quizá por eso no formó parte de su gabinete.

En el terreno económico, ante el empeoramiento de las condiciones económicas por la crisis mundial, el gobierno militar realizó un “reajuste hacia abajo”, es decir, la contención del gasto público mediante la reducción de sueldos y jubilaciones estatales y el despido de empleados públicos. Por otra parte, el 10 de octubre de 1931 se introdujo el control de cambios como respuesta obligada ante el abandono del patrón oro por parte de Inglaterra unas semanas antes. El sistema generó distintos problemas que dos años más tarde se intentaron solucionar con su modificación (López, 2007). El equilibrio fiscal concentró el empeño del equipo económico. La principal innovación estuvo en la modificación del régimen de recaudación. Se incrementaron las cargas sobre las importaciones y sobre el consumo de distintos productos, a la vez que se crearon nuevos tributos. El más importante fue la aparición del impuesto a los réditos, un proyecto largamente resistido en el país (Caravaca, 2011). Raúl Prebisch (como subsecretario de Hacienda) fue el autor del nuevo tributo, y las palabras con las cuales convenció al presidente Uriburu dan cuenta del objetivo más fiscal que distributivo: “Mire general, usted va a entregar el gobierno con un déficit considerable a pesar de todo. Sin una reforma tributaria no se contendrá el déficit, y como yo creo que el Congreso no va a tomar medidas de esa naturaleza, el déficit seguirá agrandándose y se caerá en la inflación” (Magariños, 1991: 68-69). Sus palabras surtieron efecto; en enero de 1932, días antes de dejar el cargo, Uriburu proclamó el decreto que estableció el nuevo impuesto, que era además un reclamo del PSI.

Tradicionalmente, el socialismo argentino había conjugado el reformismo social sin demasiadas contradicciones con inclinaciones liberales o positivistas (Rougier y Odisio, 2017). La prédica de Pinedo, en especial, se inspiraba en la socialdemocracia alemana, que había visto personalmente en acción cuando viajó a Europa al terminar la Primera Guerra Mundial y pudo conocer a dirigentes marxistas como Eduard Bernstein, Karl Kautsky y Rosa Luxemburgo.3 A principios de 1928, el flamante PSI había aprobado su programa permanente, escrito por el propio abogado (según Azaretto, 1998) y heredero de los lineamientos del viejo Partido Socialista “en torno de políticas de socialización, nacionalizaciones y regulaciones estatales, combinadas con estrategias de control obrero de la producción privada y de libre comercio internacional” (Graciano, 2013: 20). De hecho, para Pinedo, la plataforma “no se alejaba demasiado de su admirada socialdemocracia: voto femenino, amplia legislación laboral y reconocimiento de los sindicatos, gravámenes a las rentas y a la herencia, nacionalización del petróleo y el carbón” (Sigal, 2018: 46).

En tanto, a pesar de los apoyos concitados inicialmente, el régimen corporativista de Uriburu pronto perdió legitimidad y se convocaron nuevas elecciones con el partido radical (mayoritario) proscripto. En septiembre de 1931, el PSI apoyó la candidatura del general Agustín P. Justo a la presidencia y presentó una plataforma electoral que recogía los lineamientos de su programa permanente. Pinedo fue elegido como primer candidato por la lista de diputados. En un proceso fraudulento triunfó Justo, quien asumió en febrero de 1932. Comenzó así el período de la llamada “Concordancia”, una alianza política entre el Partido Demócrata Nacional (o Partido Conservador), la Unión Cívica Radical Antipersonalista (fracción anti-yrigoyenista del radicalismo, formada en 1924) y el PSI.

En 1933, la renuncia del ministro de Hacienda, Alberto Hueyo (por diferencias con el rumbo del gobierno), y el fallecimiento del de Agricultura, Antonio de Tomaso (hasta entonces el principal referente del PSI), permitieron reorganizar el gabinete económico. Luis Duhau asumió el Ministerio de Agricultura. Gran terrateniente, ingeniero agrónomo, miembro destacado de la Sociedad Rural Argentina y dueño de una de las mansiones más imponentes de Buenos Aires, Duhau conocía a Prebisch desde hacía varios años: siendo el tucumano un joven recién graduado, había promovido su contratación como asesor económico de la poderosa asociación de los hacendados. En 1927 auspició además la creación de la Oficina de Investigaciones Económicas del Banco de la Nación (BNA), con Prebisch como su director. Por otra parte, Justo convocó a Pinedo como ministro de Hacienda. Es posible que Prebisch también lo conociera desde la década previa por intermedio de su “padrino civil” Augusto Bunge, otro destacado líder del PSI (Odisio, 2022). Como sea, los dos ministros solicitaron a Prebisch que se sumara a sus equipos, aunque prefirió mantenerse en su cargo del BNA y desde allí asesorar a las dos carteras (Dosman, 2008).

El gobierno de Justo cambió la respuesta que ante la crisis mundial hgabía adoptado su predecesor. En ese contexto, dos socialistas se convirtieron en ministros por primera vez en la historia del país, aunque se trataba de un gobierno claramente dominado por una coalición liberal-conservadora. Con De Tomaso a la cabeza y el acompañamiento de los legisladores del partido (que impulsaron una política laboral y social progresista), la materialización del programa económico del PSI pareció encontrar su hora, aunque ciertamente los resultados quedaron lejos de las propuestas más radicales. Desde el Ministerio de Agricultura se intentó atacar la crisis del sector agropecuario, lo que “llevó a una intervención estatal en la regulación de la producción agropecuaria pampeana y de su comercialización” (Graciano, 2013: 25). Se fortaleció el papel del Estado como regulador y fiscalizador de los mercados agropecuarios, incluido el petrolero, que estaba bajo la órbita de la misma dependencia. El fallecimiento de De Tomaso dejó a Pinedo como principal líder de los socialistas independientes, y Justo lo nombró ministro. Varios miembros del “trust de cerebros” orquestado por Prebisch lo acompañaron e impulsaron una modernización más amplia de la política económica. Con Pinedo “compartían ideas económicas heterodoxas y no titubeaban ellos tampoco en separar convicciones políticas y eficiencia técnica” (Sigal, 2018: 44).

El 25 de octubre de 1932 Prebisch se había casado y partió hacia Ginebra como representante argentino en la reunión preparatoria de la Liga de las Naciones para la Conferencia Económica Mundial de Londres del siguiente año. A pesar de su entusiasmo inicial, rápidamente descubrió que los países poderosos no tenían interés ni compromiso en reestablecer el sistema multilateral de comercio y finanzas y solicitó adelantar su regreso. No quería jugar un papel decorativo. La respuesta fue que debía permanecer en Inglaterra y sumarse a la comitiva del vicepresidente, que llevó adelante las negociaciones del tratado Roca-Runciman. El acuerdo se celebró el 1º de mayo de 1933 y dio grandes beneficios a los intereses británicos a cambio de que se mantuviera abierto ese mercado para las carnes argentinas (que se percibían en peligro tras la firma del Pacto de Ottawa el año previo, que había dado prioridad a las compras inglesas dentro del Commonwealth). Prebisch justificó el acuerdo como la única forma de proteger la exportación nacional, reconociendo la situación dependiente de Argentina respecto de la economía inglesa (Magariños, 1991: 75). El presidente Justo y los ministros tomaron ese argumento, señalando que el pacto era la única salida posible para el país, el “mal menor”, dadas las arduas circunstancias del momento. A pesar de que los intereses ganaderos estaban resguardados, una crisis mundial que no cedía en su severidad presionó al gobierno para que pasara a la acción de manera más enérgica.

De regreso al país, Prebisch comenzó a preparar nuevas reformas con Pinedo, Duhau y Enrique Uriburu, figura importante de la intelligentsia económica de la época y su primo segundo (que además había sido presidente del BNA y luego ministro de Hacienda durante el gobierno de Uriburu, también su primo). Prebisch rememoró que “Don Enrique estaba entusiasmado, lo mismo que Duhau, y Pinedo captó. Pinedo, con toda su ortodoxia, fue cambiando, solo que cuando salió del Ministerio volvió a tenerla” (Mallorquín, 2006: 36). Así, en la segunda mitad de 1933, el equipo económico comenzó a planificar nuevas medidas, una segunda etapa de la política económica tras el ajuste de los gastos públicos y el fortalecimiento de la recaudación efectuado en los años previos.

Segundo acto: la consolidación financiera

La Memoria del Ministerio de Hacienda de 1933 dejaba en claro que los dos objetivos principales del programa económico eran “reducir las cargas fijas del Estado y aliviar la situación de las clases productoras” (Ministerio de Hacienda, 1934: 11). A finales de ese año los más altos funcionarios de la Nación -comenzando por el presidente- presentaron y defendieron las medidas mediante comunicación radial. En diciembre, Pinedo aclaró que no eran cuestiones doctrinarias las que impulsaban el cambio sino el peso de los hechos: “no cree el Gobierno que le sea dado recurrir a arbitrios extravagantes para hacer florecer la prosperidad argentina en medio de la depresión y de la miseria universal; pero cree que está obligado a gobernar, a actuar, a luchar por el mejoramiento de las condiciones de vida” (Ministerios de Hacienda y Agricultura, 1934: 66).

La crisis obligaba a actuar con coraje, aunque eso implicara apartarse del saber liberal para conducir la política económica. De algún modo, la argumentación de Pinedo respecto a la necesidad de ser realistas implicaba reconocer que la teoría económica convencional (“cuatro fórmulas aprendidas de memoria”) no daba respuesta a los problemas de la hora. Si algo caracterizaba la actitud del PSI, era justamente el saber actuar pragmáticamente:

Hace muchos años que defendemos, con mi colega y amigo, ingeniero Duhau, la política del más libre comercio; hace muchos años que sostenemos, juntos o separados, la conveniencia de permitir la importación sin trabas de las mercaderías extranjeras, para que pueda adquirir su pleno desarrollo el comercio exportador de los productos de la tierra; hace mucho tiempo que hemos aprendido que las importaciones se pagan con exportaciones, y que una moneda segura y estable es el instrumento más perfecto de realizar la compra de lo que necesitamos y la venta de lo que tenemos en exceso.

Pero si no somos tan nuevos en el estudio de estas materias como para necesitar que se nos enseñe ahora lo que ya hace veinte años que estamos divulgando, no somos tan viejos como para creer que ya nada nos falta por aprender, ni somos tan cerrados como para creer que cuatro fórmulas aprendidas de memoria eximen de la obligación de observar la realidad cambiante y compleja que nos rodea (Ministerios de Hacienda y Agricultura, 1934a: 67).

El primer paso de esta segunda etapa fue la conversión de los títulos de deuda interna. En septiembre se había llegado a un acuerdo con los bancos para que rebajaran sus tasas de interés entre dos y tres puntos porcentuales. La caída en los rendimientos bancarios llevó a los ahorristas a invertir en la Bolsa y generó un auge en la cotización de los títulos de renta fija gubernamental. La situación era propicia para intentar su canje. El 16 de noviembre de 1933, el presidente Justo presentó las medidas de la siguiente manera:

La política de reducción de los intereses que tanto nos preocupaba y nos preocupa se ha extendido así, en tiempo oportuno, primero a las finanzas públicas y luego a las cédulas hipotecarias nacionales […]. Esta reducción de intereses beneficiará directamente a la gran masa de deudores de los bancos, a los innumerables productores agrarios, que han visto perturbado su desenvolvimiento por la baja de los precios, y a ello ha de contribuir, también, las previsoras medidas de alivio dictadas por el Congreso y ejecutadas con serenidad y energía por el Poder Ejecutivo (Ministerios de Hacienda y Agricultura, 1934a: 6).

Dos semanas más tarde, Pinedo manifestó gran satisfacción por los resultados del canje, que alcanzó al 95% de los títulos existentes: “La conversión de la deuda pública interna que hoy ha terminado ha sido una operación gigantesca, de magnitud comparable a las que se han realizado en las grandes potencias mundiales y de éxito tan rotundo que colman las esperanzas de los que hemos tenido el honor de dirigirla” (Ministerios de Hacienda y Agricultura, 1934a: 37). El interés de las letras de Tesorería de corto plazo se redujo en tres puntos, sobre el nivel del 6,5% que pagaban previamente, e implicó una disminución del 25% en la carga del servicio anual de la deuda (de 127,4 a 96,6 millones de pesos moneda nacional). El presidente, en su mensaje de inauguración de las sesiones legislativas de 1934, expresó: “La conversión ha constituido el acontecimiento financiero del año 1933. Por su magnitud, por su forma, por su resultado y por sus efectos, esa operación resulta incomparable con cualquier otra realizada en el país hasta la fecha” (Ministerio de Hacienda, 1934: 55).

Al terminar la operación con los títulos internos del Tesoro, se decidió hacer la conversión de bonos externos, con resultados igualmente beneficiosos para las arcas públicas.4 Otro canje de importancia fue el de las cédulas hipotecarias. Pinedo recalcó que esta operación no podía ser forzosa y que no había razones legales para imponerla, sino que se trataba de un “deber moral” de los acreedores para con “las masas que producen”: “Cada uno tiene el derecho de negarse a la conversión de las cédulas. Pero no es un problema de derechos ni de facultades. Es un problema de conciencia. Es un deber moral al que nos obligan las fuerzas elementales de la solidaridad colectiva” (Ministerios de Hacienda y Agricultura, 1934a: 42).

Por su parte, el Banco Hipotecario Nacional tenía 80.000 deudores, mayormente productores agropecuarios, que habían visto disminuir de manera vertical los precios internacionales de sus mercancías. En septiembre de 1933 se sancionó la Ley 11720 para afrontar esa situación. Las medidas incluyeron la eliminación de los recargos por créditos impagos y de las comisiones bancarias y se suspendió la amortización de los créditos, todo por un plazo de tres años. Tras la rebaja de la carga de los préstamos bancarios, se ofreció un canje de cédulas hipotecarias para extender los plazos de pago y disminuir las tasas de interés de los deudores. Enrique Pérez, presidente del Banco, señalaba que de los tres factores productivos, la tierra y el trabajo ya se habían reajustado a la nueva situación (por la caída en su valor), y que era el turno de reacomodar las condiciones de valorización del capital: “Si los valores de la tierra que respalda las cédulas y de su producción que nutre su interés han descendido tan violentamente, se impone que los tenedores de cédulas tan íntimamente vinculadas a la propiedad contribuyan al abaratamiento del interés”. El funcionario hacía un llamado al realismo –la necesidad de “aceptar serenamente que seamos menos ricos de lo que fuimos”– y, como Pinedo, aludía a un imperativo moral para consentir la conversión por parte de los tenedores de títulos: “El resurgimiento del país se retardará si el egoísmo, o la incomprensión, o las conveniencias mal entendidas cierran el paso a las sanas medidas de gobierno” (Ministerios de Hacienda y Agricultura, 1934a: 47).

Estas acciones mejoraron las perspectivas financieras del gobierno y de los deudores. Los canjes de títulos de deuda pública y las cédulas hipotecarias por nuevos títulos a mayor plazo y menor interés tuvieron buena recepción. Además, los pagos al extranjero que habían sido congelados por falta de divisas se lograron afrontar gracias a varios “empréstitos de desbloqueo” otorgados por países europeos, siendo el primero de ellos negociado por Julio Roca (h.) en su misión a Londres. El sistema de control de cambios de 1931 autorizaba las importaciones antes de contar con las divisas necesarias, lo que generó una masa de fondos bloqueados en pesos que presionaban sobre el mercado para poder efectuar los pagos al extranjero. Dos años más tarde, Duhau reflexionó sobre esa situación: “Con importar más de lo que podemos no hemos conseguido exportar más. Pero hemos conseguido bloquear una suma ingente de dinero que no ha podido salir del país por falta de cambio, de medios de pago. Y en fin de cuentas la Argentina ha tenido que liquidar esa deuda con un empréstito a largo plazo” (Ministerios de Hacienda y Agricultura, 1934a: 168). La entrada en funciones del sistema de permisos previos de cambio el 2 de enero de 1934 procuró solucionar ese manejo inconsistente de las importaciones.

Al mismo tiempo, la justificación de adoptar un tipo de cambio más devaluado se basaba en motivos de “realismo”, una característica de la línea política del PSI (Sanguinetti, 1981). La situación del país imponía alejarse de preconceptos doctrinarios: “Pretender que las divisas extranjeras, reducidas a escaso volumen por la caída de las exportaciones, se vendan artificialmente a precios de abundancia (en desmedro de los productores agropecuarios) y que las importaciones aumenten a fin de que los servicios de la deuda pública no se encarezcan y suba la renta fiscal, comporta desconocer la realidad de la economía argentina” (Ministerio de Hacienda, 1934: 11). Mantener la cotización del tipo de cambio inalterada implicaba una rigidez excesiva que impedía a las fuerzas de mercado ajustar monetariamente los “factores internos” a la nueva situación económica. Se consideraba que la acción combinada de la crisis mundial y una moneda artificialmente apreciada castigaban en exceso a las “clases productoras”, esto es, al sector agropecuario:

Estrechamente ligado este país a las alternativas del mercado internacional, en donde coloca sus saldos exportables, no se podía esperar que la economía nacional tomase una línea ascendente sin el mejoramiento previo de la economía mundial. Pero lo que sí podía esperarse era restablecer el equilibrio de los factores internos. Aunque no aumentase el volumen real de los réditos de la colectividad, estos réditos podían distribuirse mejor entre los productores y los distintos grupos sociales. Eso es lo que se ha conseguido gracias a la eliminación de las trabas que impedían tomar su propio nivel a las divisas extranjeras (ibídem: 15).

Pinedo intentó revertir el peso de la carga a quienes criticaban el abandono de la paridad. Argumentaba que sostener el tipo de cambio en un nivel fijo (y apreciado) era una política “ficticia” y “especulativa”. La severidad de la política monetaria debía definirse en función de la situación económica; en circunstancias de crisis era necesario flexibilizarla, sin temores por “el fantasma de la inflación y de la depreciación sin límite”. Creía que los precios no se verían afectados en igual proporción a la devaluación porque había muchos factores (internos y externos) que intervenían en la dinámica monetaria y que hacían que esa relación no fuera directa. Si la caída persistente de los precios internacionales de los productos de exportación sufrida después de 1929 no se había replicado sobre los costos internos (de insumos, fletes, impuestos, créditos, etc., que no habían disminuido), tampoco había razón para creer que estos crecerían a la par del tipo de cambio. En adición, actuarían como amortiguadores la disminución de los derechos aduaneros y de los gastos de comercialización como el avance de la sustitución de importaciones. Lo que se pretendía desde el gobierno era que el peso pudiera “reposar sobre el fundamento inconmovible de la economía argentina” y no en “la base frágil de las decisiones autoritarias”:

Bajar artificialmente el valor del peso para elevar los precios es una política engañosa que el Gobierno no tiene la menor intención de seguir. Pero una cosa es no querer bajar el peso artificialmente y otra muy distinta es pretender mantenerlo a un nivel elevado aparente, con perjuicio inmediato para los productores rurales y con grave peligro para los que tienen interés legítimo en el contenido y en la estabilidad de la moneda nacional (Ministerios de Hacienda y Agricultura, 1934a: 68).

Como resultado, y a pesar de las críticas, el 28 de noviembre la moneda fue devaluada un 20% y se crearon dos mercados cambiarios: el “oficial”, fijado por el gobierno, donde debían liquidarse las divisas provenientes de las exportaciones tradicionales, y el “libre”, donde se transaban libremente aquellas provenientes de las exportaciones no regulares (que representaban el 2% del total), de las inversiones extranjeras directas y de diversas transacciones comerciales y financieras privadas. Se estableció un permiso previo de cambios para las mercaderías consideradas “esenciales”, que podían acceder al tipo de cambio (más elevado) del mercado oficial, mientras que las restantes importaciones se podían hacer sin limitaciones por el mercado “libre”, lo mismo que los pagos financieros de particulares al exterior.

Las autorizaciones del sistema de control de cambios establecido en 1931 eran otorgadas luego de realizadas las importaciones, lo que generaba todo tipo de problemas. Desde el Ministerio se decidió incorporar un régimen de permisos previos. Igualmente, para evitar las “arbitrariedades” del esquema anterior, se decidió que en el mercado “oficial” las divisas serían entregadas mediante un sistema de licitaciones, “que después de cierto tiempo de práctica ha llegado a ser un instrumento eficaz para que los precios se establezcan de acuerdo con la demanda y la cantidad disponible, evitando las bruscas fluctuaciones del mercado” (Ministerio de Hacienda , 1934: 73). El gobierno fijaba la paridad a la que los exportadores estaban obligados a entregar las divisas, pero el precio de venta quedaba regulado por los demandantes. La Oficina de Control de Cambios asignaba divisas a los compradores que hubieran presentado las mejores ofertas. La intermediación del Estado era necesaria, aunque se señalaba como transitoria, para evitar el “juego perturbador y especulativo” sobre el mercado de cambios. Las autoridades consideraban que si se dejaba completamente libre los exportadores tendrían motivos para no liquidar sus divisas, esperando devaluaciones posteriores que pudieran generarles beneficios extraordinarios. Por su parte, en el segmento no regulado, la oferta y la demanda determinaban el valor del tipo de cambio, que también estaba influido –según explicaba Pinedo– por “factores psicológicos”. En definitiva, mediante su funcionamiento libre se regulaba mejor la dinámica comercial:

Van a él las importaciones que no pueden realizarse por intermedio del mercado oficial, lo mismo que las demás transferencias que no obtienen permiso; si su cantidad es excesiva con respecto a la oferta, sube el precio de las divisas y esto tiende a restringir los nuevos pedidos de mercaderías extranjeras y las nuevas transferencias de fondos; y si sucede lo contrario, el precio de las divisas desciende y se estimula la demanda. El factor psicológico tiene también gran influencia sobre el mercado libre (Ministerio de Hacienda , 1934: 75).

La devaluación pretendía estimular las exportaciones y reducir las importaciones. Pinedo explicó que el tipo de cambio fijo –como una política de precio máximo– generaba una situación insostenible, de exceso permanente de demanda sobre el mercado de divisas:

La fijación de un valor arbitrario para la moneda, aparte de sus efectos depresivos sobre las fuerzas productoras de la Nación… había llevado al mercado de cambios a una situación insostenible. El precio artificialmente bajo de las divisas extranjeras promovía el desarrollo de las importaciones más allá de lo permitido por la capacidad de pago del país, y estimulaba la demanda de cambios por servicios financieros y otras remesas de fondos al exterior. Pero la oferta de cambio resultaba insuficiente por la contracción en el valor en oro de las exportaciones, debido a la baja de los precios internacionales, y como se había suprimido el único medio por el cual en un sistema de libre concurrencia esa oferta restringida podía adjudicarse o distribuirse entre quienes están dispuestos a pagar los mejores precios (como en el caso de cualquier mercadería), quedaba necesariamente sin satisfacer una parte considerable de la demanda. En otros términos, la rigidez del tipo de cambio solo podía seguirse manteniendo a costa de la limitación arbitraria en la venta de divisas, privándose de ellas aun a quienes la solicitaban con motivos fundados. Se trata de un caso típico de fijación arbitraria de precios máximos con sus bien conocidas consecuencias (Ministerio de Hacienda , 1934: 71).

En el mismo sentido hacía Duhau la defensa de la devaluación, indicando que con el fin de la paridad fija se reintroducían mecanismos de mercado: “Ahora restablecida la vieja ley de la oferta y de la demanda, tendrán que comprar las monedas que necesiten, en plena y libre concurrencia, al precio que dé el mercado” (Ministerios de Hacienda y Agricultura, 1934a: 73). Semanas más tarde, el ministro volvió a plantear el punto para expresar con mayor vehemencia que una “intervención artificial” había estado “protegiendo ilegítimamente a la importación en desmedro de la producción rural” (Ministerios de Hacienda y Agricultura, 1934a: 126). Duhau agregaba que se debía ser “realista” respecto al patrón oro. El sistema había funcionado hasta la Primera Guerra Mundial y a su fin, cuando se quiso reintroducir, no había sido posible porque “el mundo había ido creando y complicando una red enmarañada de barreras aduaneras, de deudas de guerra, de mil restricciones internas y externas que dislocaban las fuerzas económicas”. Hasta que los “grandes países” no decidieran comprometerse con el esquema monetario, era preferible que la Argentina no lo adoptara. La caída en los precios internacionales y la sobrevaluación de la moneda habían generado grandes problemas para los productores del campo. Esto había obligado a reacomodar los precios internos; no había otra alternativa que la devaluación. Y como “recaudo” –según explicaba Duhau– se había creado la Junta Reguladora de Granos para “que el productor reciba el aumento de precio que le corresponde por el mayor valor natural de las letras de exportación” (Ministerios de Hacienda y Agricultura, 1934a: 74-76).

En 1932, Justo y De Tomaso habían enviado al Congreso Nacional propuestas para crear una Junta Nacional de Carnes y una Comisión Nacional de Granos. El objetivo era “mejorar la calidad de la producción, adaptarla a las necesidades de los mercados consumidores para competir en mejores condiciones, hacer propaganda externa, obtener precios retributivos, coordinar normas inconexas y crear nuevas e involucrar a los interesados en su manejo en nombre del interés general” (Persello, 2006: 92). Con modificaciones respecto a su presentación original, los proyectos fueron aprobados en octubre y noviembre de 1933, respectivamente. Se temía que la devaluación llevara a incrementos de la oferta exportable que pudieran hacer caer los precios en los mercados internacionales, por eso la Junta sería el organismo encargado de centralizar las ventas al extranjero. En lo sucesivo se establecieron varias juntas reguladoras para otras actividades como la producción de vino, yerba mate, leche, azúcar y algodón (además de numerosas comisiones, subcomisiones y direcciones específicas para otros productos).

Los ingresos por la operatoria de la Oficina de Control de Cambios servirían, por un lado, para sustentar el mayor costo (por la devaluación) de los pagos de deuda externa pública y, por otro, para que la Junta pudiera comprar las cosechas al “precio básico” fijado por el Ministerio de Agricultura y venderlas, aunque fuera a pérdida, a los exportadores. El llamado “margen de cambios” se obtenía tanto por la diferencia entre el valor comprador y vendedor del tipo de cambio “oficial” como por las comisiones que cobraba la Oficina a los bancos autorizados a intercambiar moneda extranjera. Con el alivio de los pasivos y mayores ingresos (por la devaluación y el accionar de las juntas), la situación del sector primario cambió a finales de 1933. Pinedo expresó que las medidas habían sido un éxito porque “han llevado un alivio directo a las poblaciones rurales de la República, que se ha traducido en beneficio de toda la economía nacional” (Ministerio de Hacienda, 1934: 105). Al terminarse con el “exagerado valor artificial” del tipo de cambio se había equilibrado la balanza de pagos, actuando en línea con recomendaciones del comité preparatorio de la Conferencia Económica Mundial, de la cual había formado parte Prebisch pocos meses antes (Ministerios de Hacienda y Agricultura, 1934a: 81). Lo cierto es que, más allá de la devaluación, las presiones sobre el déficit comercial se disiparon porque la pérdida de cosechas en Estados Unidos mejoró el precio de las exportaciones argentinas (O’Connell, 1984).

Tercer acto: de las finanzas al empleo

Una vez realizados los ajustes financieros y monetarios, el gobierno decidió profundizar el programa de intervención. El 29 de noviembre de 1933, Pinedo anunció El Plan de Acción Económica Nacional (PAEN). Como dirá nuevamente en 1940, consideraba que el sector agrario era la “rueda maestra” que movía la economía argentina. La situación internacional no ofrecía perspectivas de mejora en el corto plazo, por lo que era imperioso –luego de haber puesto las cuentas en orden– socorrer a los productores rurales:

Difícilmente podrá mencionarse un solo ramo de las actividades económicas que no se vea afectado sensiblemente por las alternativas de nuestra producción agropecuaria. Por ese proceso, que es el proceso de toda la economía del país, el descenso en el valor de la producción rural se manifiesta en seguida en la disminución de la capacidad de compra de la población en su conjunto, tanto en lo que concierne a los productos importados cuanto a las manufacturas nacionales. Y es tal la interconexión de todas las ramas de la actividad económica argentina, que lo que ciertos negocios o industrias venden de menos, por la menor demanda, no tarda en repercutir desfavorablemente sobre los otros negocios e industrias cuyos productos son adquiridos por los que dependen de la vida de los primeros (Ministerios de Hacienda y Agricultura, 1934a: 78).

El resultado era un deterioro, que ya tenía varios años, del nivel de vida de los trabajadores, tanto del campo como de la ciudad. Pinedo identificaba en el horizonte la agudización de los conflictos sociales: “Agrávase la desocupación que es ya un serio problema social. Cada desocupado propaga su mal a los que tienen trabajo por ser un consumidor menos de lo que otros producen. Un desocupado crea automáticamente otros desocupados”. La “trágica experiencia” que ofrecían los países más adelantados era lo que urgía a la acción “con medidas extraordinarias que obligan totalmente al Gobierno a escapar de su órbita normal” (Ministerios de Hacienda y Agricultura, 1934a: 79).

El PAEN impulsaba una política de colonización de las tierras en manos de los bancos públicos junto con el ataque del desempleo mediante el impulso de la obra pública y la sustitución de importaciones, favorecida por las nuevas medidas y precios relativos. El objetivo central era “absorber desocupados mediante la realización de un amplio programa de obras públicas financiado con los recursos de que dispone el Gobierno y el estímulo de la producción local para que vaya llenando los grandes claros dejados en el consumo nacional por la forzosa reducción de las importaciones” (Ministerios de Hacienda y Agricultura, 1934a: 80).

La mejora de las cuentas fiscales permitió ampliar los montos destinados a la obra pública, gasto fuertemente castigado entre 1930 y 1932 (Caravaca, 2012). Con la reversión de esa política, el gobierno manifestaba un doble objetivo: “Terminar en un plazo breve una gran cantidad de obras iniciadas y no proseguidas por falta de fondos con perjuicio para el fisco, y ocupar en un trabajo útil y remunerador a numerosos jornaleros, especialmente en ciertas zonas del país que reclamaban este alivio por ser muy precaria su situación económica” (Ministerio de Hacienda, 1934: 92). Pinedo señalaba que debía verse la experiencia vivida en otros países para entender la necesidad protokeynesiana de que un “estímulo externo” (al sector privado) pusiera en marcha nuevamente la economía:

La industria privada no puede absorber desocupados, puesto que para hacerlo tendría que producir más y al producir más ultrapasa muy pronto el límite de lo conveniente, agravando su situación. Es claro que si todas las industrias lograsen hacerlo simultáneamente, la mayor producción sería consumida gracias al mayor poder adquisitivo proveniente de los nuevos ocupados. Pero este movimiento simultáneo solo puede ocurrir por un estímulo externo a la industria. Y el estímulo más eficaz para poner en movimiento ese mecanismo son las obras realizadas por el Estado. Los trabajos públicos distribuyen poder de compra en una gran cantidad de trabajadores, aumenta la demanda general del mercado y contribuyen en esta forma a la absorción de desocupados en la industria privada (Ministerios de Hacienda y Agricultura, 1934a: 87).

Sobre esta cuestión, Prebisch explicó en una entrevista realizada muchos años más tarde la influencia que halló al leer en 1933 (estando en Londres) la propuesta keynesiana de aumento del gasto público para salir de la crisis mundial:

Llegando yo de Inglaterra vine muy impresionado por unos artículos que Keynes escribió en el Times sobre la necesidad de una política expansiva para absorber, para alentar la economía y absorber la desocupación […] entonces empezamos a discutir sobre la necesidad de ajustar el valor de la moneda, de emprender una política de obras públicas pero sin financiarla inflacionariamente, una moderada expansión […] y de ajustar el control de cambios. Ya habíamos elevado derechos bajo el gobierno provisional. Es esto lo que alentó la industria. ¿Cómo evitar los efectos exteriores adversos sin la expansión? Mediante control de cambios, Keynes no había visto ese problema, porque no tenía por qué verlo, pero nosotros nos pusimos de acuerdo en que había que seguir una política selectiva que evitara las consecuencias exteriores y que la demanda se volcara internamente (Mallorquín, 2006: 35-36).

El PAEN daba prioridad a los proyectos que demandaran mayor proporción de materiales producidos en el país, así como a los que absorbieran más mano de obra, a fin de evitar presiones excesivas sobre la balanza comercial y atacar el desempleo. Mediante una reorganización administrativa, técnica y presupuestaria, se estimaba que en dos años se realizarían obras de infraestructura que habrían llevado siete u ocho años, según Pinedo, de seguirse con las “malas prácticas” del esquema anterior. La preocupación del ministro (y de Prebisch) era cómo impulsar la economía sin generar presiones en el balance de pagos: la “ejecución de un vasto programa de obras públicas se traducirá en el aumento inmediato de la demanda de gran cantidad y variedad de mercaderías que la Argentina produce o puede producir […] el control preventivo de las importaciones nos permitirá que esa demanda no estimule las importaciones y se emplee en promover las actividades económicas internas” (Ministerios de Hacienda y Agricultura, 1934a: 89).

Si bien la industrialización moderna del país realmente había iniciado con el despliegue del propio modelo agroexportador (Scheinkman y Odisio, 2021), un discurso de Duhau de diciembre de 1933 permite dar cuenta del inicio de una nueva etapa de despliegue industrial, dado el cambio de las condiciones internacionales: “Destácanse en los productos expuestos la gran eficacia técnica y el crecimiento vigoroso de la industria del país. Son los mismos productos que antes nos procurábamos en las naciones extranjeras […]. Todo eso es el pasado. Ha concluido la etapa histórica de nuestro prodigioso desenvolvimiento bajo el estímulo directo de la economía europea” (Ministerios de Hacienda y Agricultura, 1934a: 163). Esto era resultado de la política seguida en Estados Unidos y Europa, que de ser grandes demandantes de alimentos habían pasado a adoptar una política agrícola proteccionista. Lamentaba que prevalecía “en todas partes el ideal de la autarquía económica”, a lo que se agregaba el aprendizaje de una “experiencia significativa” en la negociación internacional:

Hemos concurrido a la Conferencia Económica Mundial con el más sano propósito de aliviar las restricciones comerciales que los representantes de más de sesenta países denunciaron como una de las causas principales de esta crisis. La Conferencia fracasó, y las restricciones siguieron estrangulando el comercio internacional. Hemos demostrado, asimismo, la sinceridad de nuestras intenciones, subscribiendo convenios bilaterales. El principal de ellos, realizado con la Gran Bretaña, tiende a afianzar nuestra posición en ese gran país por el único medio practicable, que es el de dar un mejor asidero a la producción británica para que pueda desarrollar sus ventas en el mercado argentino (Ministerios de Hacienda y Agricultura, 1934a: 164-165).

Como las condiciones internacionales no arrojaban perspectivas de mejora, Duhau se preguntaba: “¿Vamos a detener mientras tanto el ritmo de nuestra producción, de nuestro desarrollo económico y social, de nuestra cultura, que solo puede desenvolverse sobre una base material adecuada, vamos a detener todo esto a la espera de una transformación remotamente probable en el resto del mundo?” (Ministerios de Hacienda y Agricultura, 1934a: 166). En otro discurso clamaba por la necesidad de adoptar una postura pragmática, aunque implicara alejarse de los “sanos” principios liberales:

Si ahora apenas conseguimos adquirir en el exterior la tercera parte de lo que antes comprábamos [...] se nos plantea esta alternativa: o nos abstenemos de consumir las otras dos terceras partes a las que nos habíamos acostumbrado, o las producimos en nuestro propio país, aunque su costo sea más alto. En esta grave situación de emergencia, yo echo por la borda todo preconcepto dogmático y opto resueltamente por lo segundo (citado en Rougier y Odisio, 2017).

Cuando el sistema de comercio había permitido a la Argentina acceder a los bienes manufacturados en el exterior no había duda, para el ministro, de que el librecambio era la mejor alternativa para el país. Sin embargo, las condiciones habían cambiado, el poder de compra de las exportaciones se había reducido drásticamente y las actitudes del mundo desarrollado exigían una modificación, indeseada, de la política económica. El gobierno creía que “no puede soportar en actitud contemplativa esta crisis larga y profunda de la economía universal, esperando con filosófica resignación los mejores tiempos que pueden no venir”. Por eso se debían ajustar las importaciones a la capacidad de pago efectiva del país e implementar el plan de obras públicas para aumentar la capacidad adquisitiva de la población y estimular indirectamente el crecimiento industrial y el empleo. Por la claridad del planteo respecto al dilema que entonces se afrontaba, vale la pena detenerse sobre las palabras de Duhau:

En la imposibilidad de importar los artículos manufacturados que necesitamos, ¿nos quedaremos sin ellos?, ¿privaremos a la población argentina de los consumos a que estaba acostumbrada?, ¿o los produciremos con nuestros propios elementos aunque sea a costos más elevados?

Formulo insistentemente esta cuestión a todos aquellos que profesan ideas de comercio exterior libre, a aquellos que hemos creído y seguimos creyendo que la división internacional del trabajo entre las naciones es el medio más eficaz para elevar el nivel de vida de los pueblos. Yo pregunto, señores, si es división del trabajo seguir produciendo lo que a nosotros nos toca en esa división, mientras los otros países se apartan deliberadamente de las reglas del juego y producen lo que les corresponde y lo que no les corresponde producir.

El gobierno nacional acaba de dar su respuesta a estas preguntas. Ha definido claramente su actitud en su plan de acción económica. Descartado el estímulo de afuera, por el estado confuso e inquietante de la economía y la política mundiales, el país debe buscar en sí mismo, con sus propios recursos, el alivio de sus dificultades presentes. El plan se propone promover eficazmente la producción de la industria local por dos medios distintos. Por la construcción de obras públicas reproductivas y por el ajuste de las importaciones a la capacidad efectiva de pago del país (Ministerios de Hacienda y Agricultura, 1934a: 167).

A pesar de la tarea que se reclamaba a los productores manufactureros, el Plan no preveía ninguna medida específica de apoyo a la industrialización, como las que la Unión Industrial Argentina o Alejandro Bunge y su grupo en la Revista de Economía Argentina, o incluso parte importante de los oficiales de las Fuerzas Armadas, venían reclamando desde la década previa (Rougier y Odisio, 2017). En definitiva, se confiaba en que la devaluación condensara suficiente estímulo para avanzar con la sustitución de importaciones: “Librada nuestra moneda a las fuerzas que regulan su valor, la disminución de las importaciones se realizará espontáneamente, y la producción de las industrias nacionales podrá ocupar ventajosamente el claro dejado por esos 200 millones de exceso de importaciones que tendrán que suprimirse” (Ministerios de Hacienda y Agricultura, 1934a: 168).

La sanción del PAEN implicó una novedad en la política económica argentina. De hecho, el bloque de legisladores socialistas encabezado por Enrique Dickmann y Nicolás Repetto solicitaron que Duhau y Pinedo se presentaran en el Congreso para explicar el alcance de las novedosas medidas y su mecanismo de aplicación. A principios de junio, los ministros se presentaron durante varias sesiones, en las que repitieron y se explayaron sobre los argumentos que aquí se han expuesto (Ministerios de Hacienda y Agricultura, 1934b). Por otra parte, los legisladores señalaron que Prebisch había tenido un papel fundamental en la elaboración del Plan y lo sindicaron como su autor intelectual (Halperín Donghi, 2007: 136).

Las herencias del primer “Plan Pinedo”

Tras la aplicación de las medidas para contener el déficit fiscal y el desequilibrio de la balanza de pagos, así como también las de defensa de la producción agropecuaria (y en menor medida de otros sectores económicos), el equipo económico tenía el camino allanado para avanzar con la modernización de la política monetaria, un tema pendiente de solución más allá de las medidas transitorias que se habían ido tomando después de la implosión global del régimen de patrón oro.5 En 1935 se materializaría la Ley de Bancos, el Instituto Movilizador de Inversiones Bancarias y el flamante Banco Central, comandado por Prebisch (Sember, 2018). Semanas más tarde, Pinedo y Duhau debieron renunciar a sus cargos en medio de un escándalo mayúsculo vinculado al comercio de carnes con Inglaterra y que incluyó el asesinato de Enzo Bordabehere, un senador opositor en el propio recinto del Congreso Nacional, mientras los ministros respondían a las acusaciones en su contra.

La inspiración y los objetivos de la política económica novedosa aplicada desde 1933 se ha interpretado de dos maneras diferentes por parte de sus propios artífices: según Prebisch, implicó un giro casi copernicano en la manera en que el Estado argentino había intervenido sobre la economía nacional. Por su parte, Pinedo sostuvo que el PAEN había sido pensado y ejecutado como un conjunto de medidas transitorias de emergencia. El análisis aquí ensayado muestra esa tensión entre el cambio estructural y la respuesta coyuntural, aun cuando no llega a dar una respuesta concluyente sobre el interrogante.

Lo cierto es que el Plan conjugaba el impulso al mercado interno y el estímulo (indirecto) a las actividades manufactureras con un decidido intervencionismo tendiente a sostener las bases del modelo agroexportador, para que resistiera los efectos negativos (más prolongados de lo inicialmente anticipado) de la crisis mundial. Otros objetivos de transformación estructural aparecían supeditados a la defensa de los intereses de los productores rurales y su “relación especial” con Gran Bretaña. En ese sentido, el primer “Plan Pinedo” de 1933 guarda notorias similitudes con su equivalente de 1940, mucho más famoso en la discusión historiográfica.

En suma, como momento de cesura histórica, el PAEN condensó los últimos estertores del modelo primario exportador con la incipiente apertura de una estrategia de desarrollo diferente, cuando se fue descubriendo –no sin pesar– que el crecimiento impulsado por las exportaciones dejaba de ser una posibilidad asequible para el país. Los cambios políticos y la deriva del sistema económico internacional inclinaron el fiel de la balanza cada vez más lejos de un posible retorno a la belle époque agroexportadora. En esa evolución, el plan económico de 1933, el primer “Plan Pinedo”, inició una reconfiguración clave para entender el rumbo de la economía política argentina de las siguientes cuatro décadas.

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