La promoción estatal de la economía social y solidaria desde lo local: Una propuesta de tipología de municipios del Conurbano Bonaerense

Ruth Muñoz

Otra Economía, vol. 14, n. 26: 31-48, julio-diciembre 2021. ISSN 1851-4715

La promoción estatal de la economía social y solidaria desde lo local: Una propuesta de tipología de municipios del Conurbano Bonaerense

A promoção estatal da economia social e solidária a partir do nível local: Uma proposta de tipologia de municípios do Conurbano Bonaerense

The state promotion of the social and solidarity economy from the local level: A proposal for a typology of municipalities in the Conurbano Bonaerense

Ruth Muñoz *

rmunoz@ungs.edu.ar

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Resumen: El artículo propone una tipología de municipios sobre la base de distintos patrones de intervención en relación con sus políticas de economía social y solidaria (PESS), analizadas a partir de las tres corrientes de pensamiento y acción de la economía social y solidaria (ESS) que identifica Coraggio (2013). Se construye una operacionalización en base a cuatro dimensiones: 1) si los instrumentos de política exceden la (re)inserción mercantil convencional; 2) si se consideran emprendimientos asociativos entre los sujetos; 3) si se utilizan prácticas de co-construcción o co-producción (Vaillancourt, 2011) y 4) si el nivel de acción predominante es micro, meso o sistémico. Empíricamente, se basa en el mayor aglomerado urbano de la Argentina, el Conurbano Bonaerense que nuclea a 24 municipios, 14 de los cuales tenían Estados activos durante 2015-2019. Sobre una base de 80 PESS locales, se obtuvo que si bien 7 municipios practicaban la corriente de la economía popular mercantilista, emergieron 3 casos de ESS y 4 con indicios en ese sentido. El trabajo reflexiona sobre la importancia de reconocer estas diferencias analíticas como insumos para las políticas públicas, más aún en el contexto pospandémico.

Palabras clave: Economía social y solidaria, políticas públicas locales, Conurbano Bonaerense

Resumo: O artigo propõe uma tipologia de municípios baseada em diferentes padrões de intervenção em relação às suas políticas de economia social e solidária (PESS), a partir de uma operacionalização das três correntes de pensamento e ação da economia social e solidária (ESS) que identifica Coraggio (2013). É construída com base em quatro dimensões: 1) se os instrumentos de política excedem a (re) inserção em mercados convencionais; 2) se considerarem empreendimentos associativos entre os sujeitos; 3) se usam práticas de co-construção ou co-produção (Vaillancourt, 2011) e 4) se o nível de ação predominante é micro, meso ou sistémico. Empiricamente, está baseado na maior aglomeração urbana da Argentina, o Conurbano Bonaerense, que inclui 24 municípios, dos quais 14 tinham Estados ativos durante 2015-2019. Com base em 80 PESS locais, obteve-se que 7 municípios praticaram a tendência da economia popular mercantil, surgiram 3 casos de ESS e 4 com indícios a nesse senso. O artigo finaliza refletindo sobre a importância de reconhecer essas diferenças analíticas como insumos para políticas públicas, especialmente no contexto póspandêmico

Palavras-chave: Economia social e solidária, políticas públicas locais, Conurbano Bonaerense

Abstract: The article proposes a typology of municipalities following different intervention patterns in relation to their social and solidarity economy policies (SSEP), based on an operationalization of the three currents of thought and action of the social and solidarity economy (SSE) that Coraggio (2013) identifies. It considers four dimensions: 1) whether the policy instruments exceed conventional market (re) insertion; 2) if they consider associative subjects; 3) if they are managed by co-construction or co-production practices (Vaillancourt, 2011) and 4) whether the predominant level of action is micro, meso, or systemic. Empirically, it is based on the largest urban agglomeration in Argentina, the Conurbano Bonaerense, which includes 24 municipalities, 14 of which had active states during 2015-2019. On a basis of 80 local SSEP, it arises that 7 municipalities practiced the trend of the popular mercantile economy, 3 cases of SSE emerged and 4 with indications in this regard. The work ends by reflecting on the importance of recognizing these analytical differences as inputs for public policies, especially in the post-pandemic context.

Key-words: Social and solidarity economy - local public policies - Conurbano Bonaerense

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Introducción

Utilizamos la “categoría paraguas” de economía social y solidaria (ESS), siguiendo a Coraggio (2011a, 2020) y Hintze (2010), por considerar que es la expresión más amplia y que tiende puentes entre experiencias orientadas preponderantemente por la reproducción de la vida y no la del capital. Entre las características principales de las diversas expresiones bajo dicha categoría, además de los principios generalmente enunciados según cada tipo organizacional, sobresale su carácter híbrido definido por la combinación de componentes mercantiles, no mercantiles y no monetarios (Laville y Eme, 2004). En particular, nos ocupamos de las políticas que promueven dicha economía (PESS), entendidas como intervenciones estatales que se dedican activamente y de modo explícito a ese fin (Hintze, 2014; Sanchez, 2014; Singer; 2009; entre otros).

Nos basamos en hallazgos producidos en un trabajo de campo realizado entre 2016 y 2018 en el marco del Proyecto de Investigación Orientado (PIO) denominado “Políticas sociales y económicas en los municipios del Conurbano Bonaerense”[1], llevado a cabo en el Instituto del Conurbano de la Universidad Nacional de General Sarmiento junto con el CONICET, y sobre lo que continuamos trabajando en nuestra tesis doctoral (Muñoz, 2021). Entre ambas investigaciones, realizamos 181 entrevistas. Por un lado, en el marco del PIO fueron de tipo estructuradas y dirigidas a funcionarios, técnicos y empleados estatales de carrera del nivel municipal en casi la totalidad de los partidos, con excepción de Morón (que resultó inaccesible y se reconstruyó a partir de otras fuentes).[2] Dichos gestores públicos realizaron una autoidentificación nominal de las PESS que encaraban en cada uno de sus municipios, y las asociaron a los siguientes términos claves: economía social, economía solidaria, economía popular, cooperativismo, asociativismo, autogestión, empresas recuperadas (y sus posibles combinaciones). Por otro lado, en el marco de la tesis, realizamos entrevistas semiestructuradas y en profundidad tanto a gestores en funciones como a funcionarios municipales de gestiones anteriores (2012-2015), a funcionarios nacionales y provinciales de ambos períodos y a los sujetos de las PESS. El panorama de políticas se complementó con información secundaria proveniente de estadísticas oficiales, trabajos académicos, documentos institucionales, los sitios web de los municipios y medios de prensa.

El artículo inicia con una breve discusión sobre la existencia de diversas corrientes de pensamiento y acción en el campo de la ESS en América Latina y algunas diferencias con otros continentes, en virtud de la naturaleza del congreso donde originalmente se presentó el trabajo. Le sigue una propuesta de operacionalización en base a cuatro dimensiones para, luego, analizar las PESS que identificamos en el Conurbano Bonaerense a través de ese prisma y concluir finalmente sobre la importancia del reconocimiento de las corrientes en las prácticas de la promoción estatal, a los efectos de aportar insumos tanto a la agenda académica como a la de las políticas públicas en el contexto hacia la pospandemia.

1. Corrientes de pensamiento y acción en el campo de la economía social y solidaria. Dimensiones de análisis hacia una operacionalización

Los procesos de institucionalización de la ESS en diversos países de América Latina (Coraggio, 2011b) siguen dando cuenta de debates estructurantes, con una alta vulnerabilidad ante los cambios de gobierno y fuertes retrocesos en los últimos años en la mayoría de los países, donde la discusión sobre la propia denominación del campo no está saldada. Coincidimos al respecto con Hintze (2010) que la misma tiene componentes conceptuales, ideológicos y valorativos e incluso de procedencia geográfica, y que en nuestra región comenzó a tener más identidad a inicios de los 2000 con contenidos que siguen definiéndose y construyéndose.

Entre tales especificidades, resaltan las discusiones sobre la categoría de “economía popular” (EP), las políticas públicas en torno a ella, si es deseable su concepción desde la ESS o si, al contrario, persiste la hegemonía del enfoque de la economía informal u otras aún en conformación.

En el caso de la Argentina, entre 2003 y 2015 se dio un creciente reconocimiento a la denominada “economía social” y la promoción de un cooperativismo de trabajo asistido, mientras que desde 2015, con la restauración neoconservadora, comenzó a utilizarse más la categoría de EP y se desmantelaron gran parte de los organismos y las políticas creadas en el período anterior –aunque se mantuvo el marco normativo y no cambió la impronta mayoritaria de una economía denominada social o popular, concebida como “pobre para pobres” (Coraggio, 2006, 2009)–. Se trata de PESS vulnerables ante los cambios de gobiernos en todos los niveles en nuestro país. Un dato indicativo de las mismas y el impacto cuando las políticas no ponen el foco en la sostenibilidad de las iniciativas promovidas a partir de la hibridación mencionada, lo ofrecía Mario Cafiero apenas asumió la presidencia del Instituto Nacional de Asociativismo y Economía Social (INAES), organismo de promoción y control de cooperativas y mutuales. Cafiero planteó el término “cooperativicidio” para describir lo acontecido entre 2016-2019, ya que más de la mitad de las matrículas de las cooperativas del país, muchas de ellas creadas en el marco de políticas públicas, habían sido dadas de baja.^[3] Estas prácticas de promoción y discusiones se dan en el contexto del surgimiento de movimientos sociales como la Confederación de Trabajadores de la Economía Popular (CTEP)^[4], nacida en 2011, y que promueve la creación a fines de 2019 de la Unión de Trabajadores y Trabajadoras de la Economía Popular (UTEP),^[5] desde donde disputan derechos para “los trabajadores de la EP” (aunque no de igual modo para sus unidades asociativas económicas), en el marco de trayectorias plagadas de las incertidumbres que entraña un régimen socioeconómico y laboral con desigualdades para dichas formas de trabajo, prácticamente sin pisos de ingresos ni seguridad social.

Se trata de un debate ajeno a otras regiones y continentes que promueven la ESS, como Europa o América del Norte (salvo quizá por la cuestión migrante), donde el sujeto puede estar focalizado más en torno a los tipos de “empresa social” (Defourny y Nyssens, 2017) o en la introducción de cláusulas sociales y ecológicas, como las que señala Laville (2016). Al respecto, caben los ejemplos de compras públicas que han avanzado en nuestra región, sobre todo en Brasil, Ecuador y Uruguay. Sin embargo, en el período analizado a nivel local en este artículo, en la Argentina se hablaba de “compras sustentables” (2017)[6] sin mención a cláusulas sociales; tampoco se hablaba de  compra a la EP ni a la ESS y son más bien los municipios los que están avanzando al respecto en especial desde el contexto pandémico, escalando políticas locales a nivel nacional con el apoyo del INAES, como analizamos en Muñoz y Zamora (2021)[7].

También lo financiero puede ilustrar especificidades de la ESS a nivel continental. La última investigación de la OIT sobre el financiamiento de la ESS plantea, entre otras recomendaciones, una que es muy precisa: “piensen más allá de un único instrumento financiero”. Para ello, se inspira en las diferencias entre Quebec con Marruecos, Cabo Verde y Ecuador:

el objetivo de combatir la pobreza y promover la inclusión financiera y social, en contextos caracterizados por ecosistemas de ESS frágiles, a menudo implican una tendencia a utilizar instrumentos financieros como el microcrédito. En estos casos, el objetivo principal parece ser proporcionar soporte para microempresas individuales en lugar de fomentar la creación de organizaciones complejas de economía social. La impresión que dan estos casos es que el desarrollo de una economía social sólida se torna más difícil por el uso del microcrédito como el instrumento fundamental (Barco Serrano, Bodini, Roy y Salvatori, 2019: 93-94).

Traemos esta recomendación a colación ya que en nuestro trabajo de campo el único instrumento financiero de promoción identificado también fue el microcrédito. Además de este llamado a la diversidad de los instrumentos, otros de los “factores de éxito” de las finanzas solidarias quebequenses (Mendell y Neamtan, 2018), como la co-construcción y la co-propiedad, surgen como aprendizajes importantes y bastante lejanos de cómo se vienen concibiendo en América Latina este tipo de PESS, salvo algunas excepciones como el Fondo para el Desarrollo (FONDES) de Uruguay,[8] por mencionar un caso de nivel nacional.

Si nos concentramos de aquí en más en los debates de América Latina, resulta central en primer lugar la definición de EP, entendida por Coraggio (1994) como el conjunto de actividades que realizan los trabajadores a partir de sus capacidades de trabajo para la reproducción de la vida de sus miembros, lo cual resulta indispensable para la subsistencia de las amplias mayorías de nuestro territorio. De todos modos, tal y como señala el autor, ello no implica que la EP sea siempre, ni predominantemente, solidaria y, por tanto, promover “lo realmente existente” puede tornarse contraproducente a los fines de la otra economía como medio para el buen vivir de las mayorías, para lo cual es vital reconocer sus componentes solidarios a lo que denomina economía popular solidaria (Coraggio, 2020, 2018 y 2014). De ahí que es importante reconocer la existencia de distintos enfoques que sostienen las prácticas de estas economías, objeto central de este artículo, con lo que creemos estar aportando también a los debates sobre las agendas transicionales a nivel global.

Concentrado en las manifestaciones en América Latina, Coraggio (2013) identifica corrientes de pensamiento y acción de la ESS. Según el autor:

La primera corriente, que procura la (re)inserción por el trabajo actuando a nivel microeconómico, se caracteriza por un conjunto de prácticas que se focalizan en lograr la integración social y en el alivio de la pobreza vía re-inserción (o la primera inserción) de grupos de personas excluidas del mercado de trabajo […] en la dirección del autoempleo (Coraggio, 2013: 13).

Aclara que las prácticas de esta corriente no dejan de ser de nivel microeconómico:

porque piensen en cadenas de valor, mecanismos de abastecimiento o comercialización conjunta, etc. pues las relaciones así consideradas son exclusivamente de intercambio en base a contratos según las leyes del mercado o sus variaciones (acuerdos de conveniencia que se rompen cuando el cálculo indica que hay opciones mejores) (Coraggio, 2013: 14).

Esta primera corriente está focalizada en la producción y circulación de mercancías, no plantea una crítica al mercado como institución y se dirige a los más pobres. Por otro lado, identifica una segunda corriente

que procura la creación de un sector orgánico (subsistema) de ESS [la cual] estaría conformada por las prácticas que, iniciadas como las anteriormente descriptas o saltando “etapas”, van más allá […]. Se advierte que hacen falta redes no meramente económicas, sino de reciprocidades, de solidaridades sociales y políticas. Esas solidaridades se espera que se concreten en la formación de sujetos colectivos, como asociaciones locales pro desarrollo local, o diversas sectoriales y transversales de trabajadores autogestionados. En este caso, desde el comienzo de la intervención se trata de evitar la fragmentación de los emprendimientos y promover la conformación de un sector articulado orgánico. […] Se trata también de incluir el proceso económico en su conjunto: producción, distribución, circulación y consumo, generando asociaciones de productores, de comerciantes, de financiadores, de consumidores, pero además articulaciones conscientes entre todos ellos como actores o sujetos. Se trata además de incluir las acciones para lograr mejores relaciones de reciprocidad y redistribución a través del Estado: asignaciones monetarias, ingreso ciudadano, tasas de interés, tasas e impuestos, acceso a bienes públicos (salud, educación, servicios subsidiados como el de transporte, energía, agua, etc.). Pues sin ellas faltaría un piso básico que protege a los productores contra la alta vulnerabilidad de sus emprendimientos. Implica partir de la economía popular y su cultura colonizada, subordinada e individualista, pero apoyándose en componentes solidarios sin los cuales no se lograría la sobrevivencia […]. Trata de construir incluso lo microeconómico, comenzando por una anticipación de las cadenas posibles y desde allí lograr que actores o sujetos vayan generando más o menos paralelamente los emprendimientos que van a articularse […]. No es entonces un resultado del mecanismo de mercado sino una construcción consciente que puede además tener otros objetivos (ejemplo: la seguridad alimentaria, aunque no sea “eficiente”) (Coraggio, 2013: 14-16).

Por último, una tercera corriente,

que piensa y actúa también a nivel sistémico, va más allá de la propuesta de construir un subsistema de ESS dentro de una economía mixta. Procura la construcción de Otra Economía (otro sistema económico). Aquí se trata de buscar formas de “superación” del sistema cultural capitalista, que impulsa no solo la crítica teórica y práctica de las relaciones de explotación capitalista del trabajo sino también las propias del patriarcado y otras formas de explotación, y pretende establecer una relación de contradicción y conflicto continuo con la economía del capital y la estatal. Esto implica no solo diferenciarse y separarse sino proponerse como forma superior a las prácticas propias del capital, disputando el sentido de criterios, prácticas, propuestas a nivel micro y mesosocioeconómico, en una lucha donde economía, política y cultura se ven fuertemente imbricadas (Coraggio, 2013: 21).

Para el autor, si bien las tres corrientes tienen un alcance distinto, las tres son significativas y, en cierto sentido, se necesitan mutuamente. Plantea:

Lógicamente es en base al aprendizaje enfrentando los desafíos del primer nivel que surgen los problemas conceptuales y prácticos que llevan al segundo y así siguiendo. Como en la realidad hoy los tres coexisten, parte de la tarea política es dialogar y lograr alianzas, vincular la atención de la urgencia inmediata con la mirada estratégica, analizar en cada situación concreta el papel que cada tipo de intervención o proyecto puede tener en el movimiento de conjunto. Para admitir esto es muy importante revisar la dinámica de estos procesos. El nivel de prácticas integradoras al mercado laboral, si no tiene intereses espurios, lleva necesariamente a advertir la necesidad del segundo nivel, y este, al avanzar, encuentra límites que solo pueden franquearse si se pasa el nivel tres. O, la lectura inversa: no es posible pretender transformar toda la economía por la ley, aunque sea una Constitución, si no hay actores microsociales predispuestos a resignificar sus acciones, o si no hay subsistemas que no sólo movilicen recursos, personas y comunidades sino que den una base firme a la formación de sujetos colectivos que sustenten el proyecto de construcción de otra economía. (Coraggio, 2013: 22-23)

Vale aclarar que la primera corriente, denominada por el autor integracionista, aquí la rebautizamos, con acuerdo del mismo, como de “EP mercantilista”; la segunda corriente como de “ESS propiamente dicha” y la tercera de “construcción de otra economía”.

Tomando en cuenta esta diferenciación, realizamos una propuesta de operacionalización sobre el esquema del autor y, en el siguiente punto, la aplicamos al campo de las PESS utilizando información disponible de nuestro trabajo de campo. La misma toma como base cuatro dimensiones de análisis.

1.        En primer lugar, se tiene en cuenta los instrumentos de política. Si se trata de aquellos relativamente institucionalizados y que intentan crear las condiciones que requieren los emprendimientos mercantiles de la EP para prosperar en los mercados convencionales[9], se estarán aportando indicios sobre la adhesión de los casos a la corriente integracionista. Si, además de dichos instrumentos, se desarrollan otros que trasciendan la esfera de la producción y la circulación (convencional), como por ejemplo incorporar el consumo o el hábitat, se tratará de casos que trascienden dicha corriente. Para la tipología propuesta, se construyó una variable dicotómica al respecto de si los casos desarrollan instrumentos que exceden la (re)inserción o si no lo hacen y, en caso de hacerlo, se considera la cantidad de PESS de este tipo (indicada entre paréntesis). A mayor cantidad de estas últimas, más elementos para considerar al caso como propio de la segunda o tercera corriente.

2.        La segunda dimensión de análisis que resulta útil para distinguir el sentido que desde los municipios se le da a la ESS a través de las PESS, es si los emprendimientos asociativos forman parte de los destinatarios de esas políticas o no. El parteaguas no es una forma jurídica específica, como puede ser la cooperativa de trabajo, sino, apenas, el reconocimiento de las formas asociativas dentro de los destinatarios de las PESS, sea del tipo que fuere.

3.        La tercera dimensión considera si existen o no mecanismos de participación de actores de la ESS en las PESS como indicio de una creciente vocación hacia la construcción o el fortalecimiento (allí donde existan) de sujetos colectivos que, entre otras cuestiones, problematicen lo económico y lo político y decidan tallar las políticas públicas para el sector. Sobre este punto, en la línea del reconocimiento de la ESS como un medio de democratización de las políticas públicas, retomamos la distinción que realiza Vaillancourt (2011) entre co-producción y co-construcción[10], siendo esta última un mayor indicio de la segunda y tercera corriente.

4.        La cuarta dimensión se basa en nuestra interpretación de los niveles de acción entre lo micro y lo mesosocioeconómico que tienen los municipios alrededor de las PESS en base al trabajo de campo realizado. En los casos donde estamos aplicando estas dimensiones no detectamos intervenciones a nivel sistémico y, por lo tanto, nos circunscribimos a la primera y la segunda corriente, lo que también se constituyó en un hallazgo del campo, quizá fruto de nuestras unidades de análisis.

2. Panorama de las políticas locales de economía social y solidaria en el Conurbano Bonaerense. Hacia una tipología de municipios

El trabajo de campo que procuró la identificación de las PESS en los 24 municipios del Conurbano Bonaerense entre 2016 y 2018 arrojó como resultado que 14 de ellos desarrollaban 80 políticas[11] de origen local hacia el sector; es decir, más de la mitad de los municipios se ocupaban de estas economías en un contexto nacional que era adverso a las mismas. De hecho, en muchos casos, el nivel local fue la resistencia a la llamada restauración neoconservadora.

Se trata de un resultado auspicioso y que permite tomar dimensión del fenómeno ya que, hasta el momento, las investigaciones se basaban en el análisis de uno o dos municipios. Son ejemplos de ellas, las que abordan los casos de Moreno (Repetto, 2010; Muñoz, 2007), Morón (Murchio, 2012; Srnec, 2013ayb y 2018), San Martín (Barnes, 2018; García, 2018) y San Miguel (Barnes, 2018).

Dichas políticas llegaban a tener para 2018 una trayectoria promedio de seis años y medio de implementación. Las de mayor recorrido se originaron durante la crisis del 2000-2001, en los municipios de La Matanza y Moreno. Tienen distinto tipo de destinatarios y se basan en un conjunto heterogéneo de instrumentos de política con un nivel de recurrencia en el siguiente orden (de mayor a menor uso): educación y conocimientos; comercialización; ambiente institucional favorable; participación y difusión; y fortalecimiento de la reproducción (autoconsumo y hábitat) y financiamiento directo. En el mapa 1 se pueden observar los municipios, coloreados en función de la cantidad de los instrumentos que utilizan.[12]

Mapa 1. Políticas locales de economía social y solidaria en el conurbano bonaerense según los instrumentos de política utilizados (2016-2018)

Fuente: Observatorio del Conurbano, con base en los resultados del Proyecto de Investigación Orientado (PIO): “Políticas sociales y económicas en los municipios del Conurbano bonaerense”, Instituto del Conurbano-UNGS.

Por cuestiones de espacio, no nos alcanza para describir más detalladamente la impronta de estas PESS dada la escala trabajada. De ahí que nos remitiremos al objeto seleccionado para el artículo, es decir, a los sentidos atribuidos a la ESS a través del análisis de las cuatro dimensiones propuestas; esto arroja un panorama interesante que identifica tres grupos de municipios, esquematizados en la tabla 1.

Tabla 1. Tipología de municipios según los sentidos de sus PESS locales. 2016-2018

Partido del CB	Instrumentos exceden (re)inserción	Emprendimientos asociativos	Cantidad de PESS co-producidas/ co-construidas	Niveles de acción	Sentido mayoritario PESS
Alte. Brown	NO	NO	1 PESS	Micro	EP con indicios de EPS
Avellaneda	SI (8)	SI	4 PESS	Micro-meso	ESS propiamente dicha
Berazategui	SI (3)	SI	2 PESS	Micro-meso	EP con indicios de EPS
Florencio Varela	SI (1)	SI	1 PESS	Micro-meso	EP con indicios de EPS
Gral. San Martín	SI (10)	SI	6 PESS	Micro-meso	ESS propiamente dicha
Hurlingham	NO	NO	2 PESS	Micro	EP mercantilista
Ituzaingó	SI (1)	NO	NO	Micro	EP mercantilista
La Matanza	SI (1)	NO	NO	Micro	EP mercantilista
Lomas de Zamora	NO	NO	NO	Micro	EP mercantilista
Malvinas Argentinas	SI (1)	SI	1 PESS	Micro	EP con indicios de EPS
Moreno	SI (9)	SI	6 PESS	Micro-meso	ESS propiamente dicha
Quilmes	NO	NO	NO	Micro	EP mercantilista
San Miguel	NO	NO	2 PESS	Micro-meso	EP mercantilista
Tigre	NO	NO	NO	Micro	EP mercantilista

Fuente: Elaboración propia, con base en los resultados del Proyecto de Investigación Orientado (PIO): “Políticas sociales y económicas en los municipios del Conurbano bonaerense”, Instituto del Conurbano-UNGS

Por un lado, identificamos un primer grupo compuesto por siete municipios que tienen una impronta típica de la primera corriente, que aquí hemos rebautizado como de EP mercantilista. Se trata de Hurlingham, Ituzaingó, La Matanza, Lomas de Zamora, Quilmes, San Miguel y Tigre. Los instrumentos de política que utilizan son los señalados por Coraggio como de (re)inserción; están centrados en la producción con destinos mercantiles y la circulación. Al respecto, vale la pena aclarar que la existencia de una sola iniciativa que trascienda las políticas de reinserción no da cuenta de una impronta más generalizada o de diversas inquietudes de un sentido más social y/o solidario aunque hayamos identificado avances interesantes. Destacamos entre ellos la iniciativa “Ahorremos juntos. Del Productor al Barrio”, lanzada en 2018 en Ituzaingó, cuyo objetivo declarado consistía en: “Acortar la brecha de precios que existe entre el productor y el consumidor, ofreciendo así a los vecinos y vecinas la posibilidad de adquirir productos de calidad a un precio razonable”, que considera el consumo y no solo la producción aunque, de todas formas, el sentido mayoritario del municipio en relación con sus PESS sea típico de la primera corriente. Lo mismo sucede con el programa “Huertas Matanceras”, de La Matanza, que busca: “Mejorar y diversificar la alimentación de las familias, escuelas, instituciones y organizaciones de la comunidad que participan del programa; promover tecnologías apropiadas para la producción de cultivos; y promover alternativas productivas que puedan integrarse en un mercado de economía social”.

A su vez, los municipios de este primer grupo no consideran los emprendimientos asociativos como destinatarios de sus PESS, es decir, se focalizan en individuos o familias como sujetos de las PESS, a lo que se suma el carácter de Estados locales monoconstructores de las políticas, salvo Hurlingham, que los produce junto con la Red Gesol, y San Miguel que, en línea con el sentido mayoritario de sus intervenciones, co-construye la incubadora de emprendimientos y las rondas de negocios con “actores del mercado”, como los denomina Vaillancourt (2011), que representan a las pymes y los comercios tradicionales.

En cuanto a los niveles de acción, estos casos tienen abordajes microeconómicos, a excepción de San Miguel que, si bien considera el nivel meso, lo hace apuntando a la articulación entre los emprendimientos mercantiles de la EP con el subsistema empresarial capitalista del partido; es decir, en términos de Coraggio, “redes meramente económicas” en un sentido no sustantivo del término, sin prácticas de reciprocidad ni apelando a solidaridades sociales o políticas  y, por tanto, características de la primera corriente.

En segundo lugar, identificamos un grupo compuesto por tres municipios que procuran la creación de un sector orgánico de ESS; es decir, se ubican dentro de la segunda corriente identificada por Coraggio. Se trata de Avellaneda, San Martín y Moreno-. Los dos primeros utilizan la categoría de ESS en términos explícitos, mientras que en Moreno se usa solo esporádicamente y por parte de algunos funcionarios (no en programas ni unidades organizativas), siendo más habituales las categorías de economía social o EP.

Son experiencias estatales de promoción que, si bien utilizan instrumentos de (re)inserción, los trascienden. Por ejemplo, la comercialización también se propone aumentar la visibilidad del sector con énfasis en los principios y valores de estas economías, a través de los festivales de la EP en Avellaneda, una tienda solidaria en San Martín, y la marca asociativa Hecho en Moreno. Tienen una política de formación que no solo se dedica a cuestiones microeconómicas o de gestión empresarial, sino que incluyen la formación política, con iniciativas como la Cátedra Libre de ESS Raimundo Ongaro de Avellaneda; los cursos para productores familiares de Moreno con reflexiones sobre el accionar colectivo en situaciones de crisis (a la vez que incorporan elementos de la economía política como la identificación de quiénes son los que fijan los precios de los alimentos y en base a qué criterios); o la problematización del individualismo y la promoción de estrategias económicas individuales en el curso de Capacitación para Gestión de Emprendimientos de San Martín, que muestra la ineficacia e ineficiencia de las mismas tanto para el municipio como para los sujetos de las PESS. Identificamos en estos casos que no se centran en lo productivo o mercantil sino que desarrollan también políticas de mejoramiento del hábitat para familias de la EP en Avellaneda y San Martín; de promoción del autoconsumo (huertas en los tres partidos, Programa de Autoproducción de Alimentos y Energías Renovables en San Martín, el Centro de Multiplicación Avícola en Moreno); junto con el sostenimiento o participación en mesas y foros locales del sector (Mesa de Economía Social de Avellaneda, Mesa de gestión compartida con empresas recuperadas de San Martín, Foro Local de Economía Social de Moreno y la Mesa de Producción Local de Moreno), que constituyen redes que involucran reciprocidades, con solidaridades sociales y políticas.

Estos tres casos sí contemplan los emprendimientos asociativos entre sus destinatarios, incluso a empresas recuperadas por sus trabajadores sobre las que salvo una política nacional,[13] prácticamente no eran sujeto de política como tales. A su vez, se trata de municipios que incorporan mecanismos participativos en sus PESS y reúnen 16 de las 25 políticas participativas identificadas. Por su parte, los tres casos, además de un nivel microeconómico más amplio que lo convencional, sostienen intervenciones de tipo mesosocioeconómico.

Los municipios del último grupo, que incluye a Almirante Brown, Berazategui, Florencio Varela y Malvinas Argentinas, no son claramente identificables como de la primera o la segunda corriente. Detectamos indicios de inquietudes por encarar una promoción que trascienda la mera inserción o reinserción en mercados convencionales de la EP a nivel micro. Por ello, los clasificamos con una categoría intermedia que da cuenta de dicha situación. A continuación explicamos con cierto detalle cuáles son tales indicios en cada municipio.

En el caso de Almirante Brown, se observa la conformación de un emprendimiento asociativo denominado “La kermese para los chicos y los grandes en tu barrio”. Una de las autoridades locales expresaba:

a partir del trabajo con los emprendedores, un grupo de 16 familias creó este emprendimiento autogestionado que organiza eventos con juegos infantiles, inflables, cama elástica, juegos de kermese, etc. en plazas más pequeñas que los encuentros de comercialización […] los ingresos se reparten en formas iguales entre los miembros del grupo, son los dueños de los juegos, algunos juegos caseros los han hecho ellos mismos, funciona como una cooperativa de hecho.

Si bien no se dirigen a emprendimientos asociativos, surgió la conformación de uno de ellos en el marco de las PESS locales y con dicho grupo co-producen la política denominada “encuentros de comercialización”. A su vez, a lo largo de las entrevistas realizadas, se observó una necesidad de diferenciar las políticas dirigidas a emprendedores que se realizaba durante la gestión municipal del período 2012-2015 y se encontró coincidencia en los testimonios sobre la gestión 2016-2018. La promoción de esta última se realizaba “en un marco de economía popular y social”, expresión utilizada también en las ordenanzas 10.733 y 10.734, aprobadas en 2016, y que dan cuenta de la institucionalización de las dos políticas municipales relativas al sector.

Por su parte, en Berazategui, si bien en los programas no se utilizan las categorías de economía popular, social, solidaria (ni combinaciones al respecto), sino la de emprendedores a secas, en las entrevistas con los funcionarios y técnicos utilizan la expresión de economía social (y especialmente dos funcionarios la reivindican y relacionan con su formación al respecto en la Universidad de Quilmes). Observamos algunos indicios interesantes en cuanto al sentido de las políticas que sostienen que, transversalmente, opera en los niveles micro y meso y consideran a los emprendimientos asociativos entre sus destinatarios. En términos más específicos, este caso se destaca por una amplia e interesante batería de programas e iniciativas, tres de las cuales utilizan instrumentos que trascienden los de (re)inserción y se centran en el consumo (con adjetivos como solidario, vecino, sin intermediarios, justo) y la formación. En primer lugar, “Comercio solidario” es un programa que, según documentación institucional, se propone “facilitar y fortalecer el consumo en Berazategui, impulsando un mayor desarrollo comercial en el distrito a través de una alianza estratégica que impulsa los valores de responsabilidad social, mediante un comportamiento ético y transparente que contribuye al desarrollo sostenible y al bienestar del municipio”. Por su parte, “Mercado vecino” busca “comercializar en forma directa la producción hortícola de los agricultores familiares del partido a través del encuentro directo de los consumidores con los productores, promoviendo el acceso a productos hortícolas frescos sin intermediarios y a precio justo”. Y, por último, “El emprendedurismo en las escuelas” se basa en charlas que los agentes municipales dictan en escuelas secundarias, sobre todo técnicas, con el objetivo de que “los jóvenes conozcan la modalidad de trabajo a través de emprendimientos desde las escuelas”. Si bien se centran en la figura del emprendedurismo, en las entrevistas percibimos que se trata de una visión amplia del mismo que pone énfasis en el trabajo más allá del empleo y en las diversas posibles formas del mismo, incluyendo el trabajo asociado; es la Dirección de Empleo la que implementa todas estas iniciativas. Una cuarta iniciativa, que es más típica de la reinserción, las Micro Unidades Productivas Alimenticias (MUPROA), persigue diversos objetivos:

contribuir a dar oportunidades de generación de empleo autogestionado; crear condiciones favorables a fin de formalizar las actividades de producción y/o elaboración de productos alimenticios realizados por los emprendedores locales de nuestro distrito; consolidar un sistema de inclusión de los pequeños productores de alimentos, unipersonales, familiares y asociativos, que no encuadran en el Código Alimentario Argentino, pues no contempla en su totalidad las características y necesidades productivas de este sector; avalar estas actividades fomentando el conocimiento público de este sector productivo, otorgándole, asimismo, acceso a programas de formación y regularización de su actividad en el municipio.

Esta última apela al sentido social y solidario de la segunda corriente, con un anclaje territorial que promueve la habilitación de espacios comunitarios de producción alimenticia en organizaciones de base preexistentes, como pueden ser sociedades de fomento.

Además, dos de las PESS de este caso incorporan mecanismos participativos con actores de la ESS. El primero es el recién mencionado “Mercado Vecino”, que se co-produce con la Unión de Trabajadores de la Tierra (UTT)[14] y la Cooperativa de Productores Las Acacias Unidas. Por otro lado, la “Escuela de Emprendedores” articula con organizaciones que así lo requieren para brindar capacitaciones específicas. En este marco, mencionaron el antecedente de trabajo con el Movimiento de Cartoneros y Recicladores (MOCAR)-Sede Berazategui para brindar capacitaciones sobre asociativismo y gestión cooperativa en la sede de la organización, participando, entre otras cuestiones, en el tallado de los contenidos de la formación.

Por su parte, si bien Florencio Varela lleva adelante políticas para emprendedores y pequeños productores periurbanos desde 2002, especialmente desde la conformación de la Subsecretaría de Economía Social en 2016 se ve un renovado sentido de intervención más propio de la segunda corriente ya que jerarquizan los emprendimientos asociativos entre sus destinatarios y una vinculación que trasciende lo económico convencional. Esto se ve, en particular, a través de la iniciativa que consiste en el acompañamiento técnico a cooperativas con un esquema de co-construcción junto con la Federación de Cooperativas de Trabajo Unidas de Florencio Varela (FECOTRAUN-FV), perteneciente a la Confederación Nacional de Cooperativas de Trabajo (CNCT)[15].

Por último, en Malvinas Argentinas, cabe destacar el programa “Huertas familiares”, que se propone: “Fortalecer una alimentación saludable y que las familias tengan sus huertas”, co-producido con la Organización de Productores de Malvinas Argentinas, originalmente nucleada a partir del Pro-Huerta[16] que organiza diferentes actividades de fomento de la agricultura urbana, entre las que se destaca la Feria de Intercambio de Semillas y Plantas (que lleva 17 años consecutivos) y las ferias de productos agroecológicos en la estación de tren de Los Polvorines.

En términos de los niveles de acción de estos casos, interpretamos que Almirante Brown y Malvinas Argentinas tienen una intervención desde el nivel microeconómico más convencional, mientras que Berazategui y Florencio Varela, además de lo micro, sostienen intervenciones de tipo mesosocioeconómico.

Son cuatro casos diversos; Berazategui se destaca por la mayor cantidad y detalle de los indicios observados, pero, en general, todos requieren que estas nuevas políticas se desarrollen a lo largo de períodos más prolongados para dictaminar si continuarán con una impronta más típica de la primera corriente o si, a partir de los indicios aquí captados, lograrán desarrollar un sentido social y solidario propio de la segunda corriente de promoción de la ESS.

Como se desprende del desarrollo expuesto, la clasificación obtenida considera cada una de las dimensiones con la misma ponderación y, además, se define el sentido mayoritario en función de la dominancia por tratarse de variables dicotómicas que también admiten la consideración de la cantidad de PESS, lo que refuerza el sentido atribuido a los casos. Por ejemplo, si bien Ituzaingó y La Matanza tienen un SÍ en la dimensión de instrumentos que exceden la (re)inserción, se trata de una sola PESS en cada municipio, lo que, junto con la no consideración de emprendimientos asociativos ni de mecanismos participativos, los convierte en casos con un sentido de EP mercantilista. Posiblemente por las características de nuestras unidades de análisis enfocadas en los Estados locales, era esperable no encontrar prácticas propias de la tercera corriente, aunque haya procesos con condiciones favorecedoras de su desarrollo junto con los actores de la sociedad civil y, sobre todo a partir del contexto pandémico (que excede nuestro período de análisis), se hayan manifestado indicios en ese sentido (como por ejemplo, San Martín), lo que de todos modos requiere de una indagación específica.

Conclusiones

Este trabajo es un primer intento de operacionalizar la identificación que realiza Coraggio de las corrientes de pensamiento y de acción de la ESS en América Latina, y de aplicarlo empíricamente a la promoción estatal de 14 municipios, del Conurbano Bonaerense, en la Argentina. Lo hicimos en un plano de análisis de las prácticas de las PESS, que nos parece un terreno fértil y potente para nuestro campo, en el cual, muchas veces, las distancias entre estas y los discursos son demasiado amplias. Lo mismo que las brechas entre los logros y los sueños de las mayorías que disputan por Otra Economía.

 Se trata de un trabajo analítico que forma parte de un proceso de investigación más amplio en el que tanto gestores públicos como sujetos de las PESS participaron enriqueciéndolo de diverso modo y, recíprocamente, desde la investigación intentamos generar aportes, instancias de socialización e intercambios para fortalecer la construcción de Otro Estado, Otra Economía y Otra Sociedad.

El ejercicio arrojó un resultado interesante. Por un lado, identificamos siete municipios integracionistas o de promoción de la EP con una orientación mercantilista (Hurlingham, Ituzaingó, La Matanza, Lomas de Zamora, Quilmes, San Miguel y Tigre) y, por otro lado, tres municipios que promueven un sector orgánico de ESS y trascienden las intervenciones a nivel micro, avanzando de modo sistemático en el nivel meso (Avellaneda, San Martín y Moreno). A su vez, existen cuatro casos (Alte. Brown, Berazategui, Florencio Varela y Malvinas Argentinas) en un proceso de transición que aún no puede ser catalogable categóricamente como parte de alguno de los dos grupos anteriores, aunque podemos afirmar que se trata de situaciones que trascienden a los primeros y cuentan con indicios de estar avanzando hacia el segundo. En estos casos, consideramos que un mayor desarrollo temporal es necesario para su clasificación.

Concluimos aquí que, en un contexto donde aparentemente la primera corriente reúne cada vez más adhesiones tanto en el ámbito político como el académico, no es menor que la mitad de los municipios esté trascendiendo lo hegemónico. A su vez, es probable que con las transformaciones producidas en el contexto pandémico y las nuevas PESS emergidas específicamente en todos los niveles estatales desde inicios de 2020, haya mejores condiciones para problematizaciones e intervenciones que coadyuven en este sentido, siendo imperiosa una actualización del campo sobre esta línea de base para profundizar el conocimiento y las acciones al respecto.

Este panorama vívido de las PESS, con una propuesta sobre el sendero de lo deseable, no soslaya sin embargo que los procesos y resultados ameritan ser evaluados específicamente, de la mano de los propios sujetos, tanto gestores públicos como actores y sujetos de las PESS. Al respecto, prácticamente no hemos encontrado evaluaciones en nuestro trabajo de campo. Con lo que se torna clave, a la vez que se sostienen los esfuerzos por lograr una mejor institucionalidad para estas economías en la Argentina, contribuir a institucionalizar evaluaciones que consideren las diversas corrientes, así como sus relaciones, alcances y limitaciones.

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Enviado: 29/06/2021

Aceptado: 17/09/2021

Cómo citar este artículo:

Muñoz, R. (2021). La promoción estatal de la economía social y solidaria desde lo local. Una propuesta de tipología de municipios del Conurbano Bonaerense. Otra Economía, 14(26), 31-48