Género en el Poder Ejecutivo bonaerense. Un estudio sobre la participación y las procedencias políticas del personal jerárquico femenino en el gabinete del Frente de Todos (2019-2023)1
Gender on the Executive Power from Buenos Aires. An study about the participation and the political provenances of the female hierarchies staff on the cabinet of Frente de Todos (2019-2023)
Rocío Micaela Berlanga
Instituto de Ciencias, Universidad Nacional de General Sarmiento
(ICI-UNGS), Argentina
https://orcid.org/0009-0005-6360-8069
Contacto: rmberlanga@campus.ungs.edu.ar
Resumen
El artículo aborda la participación, jerarquías y áreas de desempeño, así como las procedencias políticas del personal femenino en el gabinete bonaerense del Frente de Todos (2019-2023). Forman parte de nuestro universo de análisis tanto las funcionarias que ocuparon las principales posiciones ministeriales en el equipo inicial, como en aquel que se configuró luego de la derrota del oficialismo en las elecciones primarias de 2021. En este marco, se analiza al gabinete bonaerense como un ámbito de división de trabajo y reparto de poder, atravesado tanto por las tensiones entre los espacios que forman parte de la coalición política como por los roles tradicionales de género.
De nuestro estudio se desprende que, en el gabinete inicial hubo cerca de un 40 % de ministras que se desempeñaron principalmente en las carteras sociales. Con el recambio ministerial, aumentó la proporción de funcionarias en las jerarquías inferiores y en las carteras político-institucionales y económico-productivas. En relación a sus procedencias políticas, enfatizamos que gran parte del personal femenino provino del espacio alineado al gobernador y de La Cámpora. La información empírica para la realización de este trabajo fue obtenida de los boletines oficiales, disponibles en los archivos del Sistema de Información Normativa y Documental “Malvinas Argentinas” del Gobierno de la Provincia de Buenos Aires.
Palabras claves: gabinetes, género, espacios políticos, coaliciones, subnacional.
Abstract
The article studies the participation, hierarchies and areas of policy, as well as the political provenances of the women in government ministries on the cabinet of the Frente de Todos in the province of Buenos Aires (2019-2023). Our universe of analysis it’s composed of the ministerial staff who held the top hierarchical position in the initial team, as well as those who were part of the cabinet after the defeat of the Frente de Todos in the 2021 primary elections. In this context, it analyzes the cabinet of the province of Buenos Aires as an area of political division of labor and distribution of power, intersected by tensions between the political sectors that are part of the coalition, as well by the traditional gender roles.
Our study suggests that in the initial cabinet, there were nearly 40 % female ministers who mainly worked on social ministries. Following the ministerial reshuffle, the proportion of female government officials in lower-level hierarchies and in political-institutional and economic-productive ministries have increased. Regarding their political affiliations, we emphasize that the sector aligned with the governor and La Cámpora had a considerable number of female government officials. The empirical information that supports the article was obtained from official bulletins, available on the “Malvinas Argentinas” Normative and Documentary Information System of the Government of the Province of Buenos Aires.
Keywords: cabinets, gender, political sectors, coalitions, subnational.
Introducción
La disparidad de género en ámbitos políticos electivos y no electivos constituye una de las principales problemáticas de las democracias latinoamericanas (Barnes et al., 2019; Perri, 2019). En Argentina, se ha procurado subsanar estas desigualdades mediante dos legislaciones: la ley 24.012, sancionada en 1991, y la 27.412, aprobada en 2017. La primera jurisprudencia establecía como requisito para la validez de las listas, un porcentaje mínimo de un 30 % de mujeres como candidatas a desempeñarse en el Poder Legislativo. En tanto, la segunda ley determina que las listas de candidatos a diputados y senadores deben estar conformadas por un 50 % de mujeres, cuyos lugares tienen que estar intercalados con los de sus pares, con la finalidad de que las primeras puedan acceder al cargo.
Sin embargo, los Poderes Ejecutivo y Judicial continúan siendo espacios masculinizados en los que no rigen leyes de cupo ni de paridad. Podríamos referir a las desigualdades que enfrentan las mujeres para acceder a cargos estratégicos de toma de decisiones, a partir del concepto de género. Desde la perspectiva de Joan Scott (1990), el género es un elemento primordial de los vínculos sociales basados en las diferencias entre los sexos, de modo que constituye una forma primaria de relaciones de poder. En este marco, la autora entiende que el género está conformado por cuatro elementos interrelacionados: las representaciones culturales, los conceptos normativos, el binarismo ahistórico, y la identidad autopercibida; los cuales reproducen y legitiman las jerarquías basadas en la diferencia sexual.
En el presente trabajo, abordaremos la participación política femenina en el gabinete del Frente de Todos (en más, FdT) en la provincia de Buenos Aires, tanto en su configuración inicial como tras las modificaciones que sufrió el equipo luego de la derrota del oficialismo en las elecciones primarias legislativas de 2021.2 En este sentido, estudiaremos tanto la presencia, jerarquías y áreas de gestión ocupadas por las ministras y subsecretarias, así como sus procedencias políticas.3 Al respecto, destacamos que la literatura especializada señala que las mujeres son minoría, se desempeñan en áreas “feminizadas”, y/o ocupan jerarquías inferiores tanto en los gabinetes nacionales (Perri, 2019) como en los subnacionales (Canelo, 2020; Salerno y Martínez, 2023).
El estudio acerca de la conformación de los gabinetes posee gran relevancia debido a que son concebidos como espacios de división de trabajo y reparto de poder (Pomares et al., 2014), cuya conformación varía según se esté analizando un gobierno de partido único o de coalición (Chasquetti, 2008). Las coaliciones de gobierno están integradas por un conjunto de partidos políticos que designan candidaturas, acuerdan perseguir ciertas metas comunes, reúnen recursos para concertar tales propósitos, y distribuyen los beneficios del cumplimiento de los objetivos. En estas negociaciones, los cargos en el Estado poseen particular relevancia, y su obtención está sujeta a la gravitancia de cada actor colectivo y a las negociaciones a las que arriban sus líderes (Strøm, 1990).
A partir de esta conceptualización, sostenemos que el FdT fue una coalición político-electoral con eje en el kirchnerismo que surgió a instancias de las elecciones de 2019. 4 La fórmula presentó como candidato a presidente a Alberto Fernández, y postuló como vicepresidenta a Cristina Fernández de Kirchner. En Buenos Aires la lista estuvo encabezada por Axel Kicillof y Verónica Magario. Se optó por estudiar Buenos Aires debido a que la provincia tiene una centralidad única en términos políticos, ya que detenta la mayor incidencia electoral del país, posee gran relevancia en la política nacional y un anclaje único con el poder central.
De acuerdo a la bibliografía especializada, los equilibrios al interior de las coaliciones son complejos, ya que los mandatarios suelen optar entre dos estrategias a la hora de conformar sus gabinetes: reclutar a representantes de otros sectores de la coalición, a fin de recompensar a quienes apoyaron su candidatura; o nominar a sus allegados, con el propósito de mantener el control sobre la agenda del gobierno (De Luca, 2011; Pomares et al., 2014). En el caso del FdT, tanto a nivel nacional como en la provincia de Buenos Aires, los jefes del Poder Ejecutivo optaron por designar a sus colaboradores más cercanos en las principales posiciones jerárquicas. Sin embargo, en ambos elencos las cuotas de representación por espacios políticos se habrían transformado tras la derrota electoral en las primarias legislativas de 2021.
Con la finalidad de cumplimentar los propósitos de nuestra investigación hemos decidido combinar un abordaje cuantitativo y cualitativo en la recolección de datos. El principal insumo del trabajo es una matriz de elaboración propia que contiene las características sociodemográficas y las procedencias políticas de los funcionarios que ocuparon las primeras y segundas líneas en el gabinete inicial y en el que se constituyó tras la derrota electoral del oficialismo en las primarias de 2021. Una parte de la bibliografía especializada enfatiza en las ventajas de estudiar los elencos iniciales para la realización de comparaciones con otros gabinetes (Dikenstein y Gené; 2014; Canelo, 2020). Por otra parte, incorporar al análisis los recambios ministeriales nos permite dar cuenta del reposicionamiento de los espacios políticos que formaron parte de la coalición tras la derrota electoral.
Los decretos de designación de los funcionarios han sido extraídos del Sistema de Información Normativa y Documental “Malvinas Argentinas”, del Gobierno de la Provincia de Buenos Aires. En tanto, para reconstruir las procedencias políticas de los ministros y subsecretarios recurrimos a la recopilación de periódicos de alcance nacional (La Nación, Clarín, Página/12) y provincial (El Día), portales especializados en política (La Tecla, Letra P), publicaciones en páginas webs del gobierno provincial, así como a fichas biográficas, y redes sociales del elenco ministerial. A continuación, explicitamos la cantidad de dependencias que forman parte de nuestro universo de análisis.
Cuadro 1. Cantidad de funcionarios por dependencia. Gabinete inicial y post-primarias legislativas del Frente de Todos bonaerense
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Dependencias |
Subsecretarías Gabinete inicial |
Subsecretarías Gabinete post-primarias |
|---|---|---|
|
Jefatura de Gabinete de Ministros |
6 |
6 |
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Ministerio de Comunicación Pública |
5 |
5 |
|
Ministerio de Gobierno |
6 |
8 |
|
Ministerio de Justicia y Derechos Humanos |
9 |
9 |
|
Ministerio de Seguridad |
9 |
14 |
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Secretaría General |
4 |
4 |
|
Coordinación General Unidad del Gobernador |
2 |
2 |
|
Jefatura de Asesores del Gobernador |
5 |
|
|
Ministerio de Desarrollo Agrario |
5 |
5 |
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Ministerio de Hacienda y Finanzas |
6 |
6 |
|
Ministerio de Infraestructura y Servicios Públicas |
8 |
7 |
|
Ministerio de Producción, Ciencia e Innovación Tecnológica |
12 |
12 |
|
Ministerio de Trabajo |
6 |
5 |
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Ministerio de Hábitat y Desarrollo Urbano |
7 |
|
|
Ministerio de Transporte |
4 |
|
|
Ministerio de Desarrollo Social de la Comunidad |
5 |
8 |
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Ministerio de las Mujeres, Políticas de Género y Diversidad Sexual |
4 |
5 |
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Ministerio de Salud |
5 |
5 |
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Dirección General de Cultura y Educación |
5 |
5 |
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Ministerio de Ambiente |
6 |
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Totalidad del gabinete |
97 |
128 |
Fuente: elaboración propia en base a los datos obtenidos en el Sistema de Información Normativa y Documental “Malvinas Argentinas” del Gobierno de la Provincia de Buenos Aires
El escrito está organizado en tres apartados. En el primero, recuperamos algunos antecedentes de los estudios que analizan los modos en los que se reparte el poder al interior de las coaliciones de gobierno. Además, referimos a las producciones que estudian la participación de las mujeres en los gabinetes, y recopilamos trabajos sobre los elencos bonaerenses. En la segunda parte, realizamos la comparación entre el gabinete inaugural del FdT y su configuración tras el recambio ministerial, a partir del abordaje sobre la participación del personal femenino y las procedencias políticas de las funcionarias. El artículo concluye con observaciones acerca del objeto estudiado y algunos interrogantes que orientarán futuras investigaciones.
Antecedentes de los estudios sobre gabinetes
Una vertiente de la literatura sociológica y politológica se ha encargado de analizar los modos en los que conforman los gabinetes y qué criterios prevalecen en la nominación de los funcionarios en gobiernos de coalición. En este marco, un estudio sostiene que los atributos que privilegian los presidentes en la elección de los ministros reflejan sus estrategias políticas (Amorim Neto, 2006). Los mandatarios que procuran gobernar mediante leyes nombran a políticos de partido y asignan las carteras de manera proporcional entre los socios de la coalición, con la finalidad de obtener apoyos en el Congreso. En cambio, los jefes del Ejecutivo que gobiernan mediante decretos se repliegan en su círculo cercano o reclutan tecnócratas.
Los estudios que analizan los modos en los que se reparte el poder al interior de los gabinetes en gobiernos de coalición subrayan la ausencia de consensos y de equilibrios entre las fuerzas políticas que forman parte del armado. Al respecto, Violeta Dikenstein y Mariana Gené (2014) señalan que durante el gobierno de la Alianza hubo una notable disparidad en el reparto de cargos entre la Unión Cívica Radical (UCR) y el Frente País Solidario (FREPASO). Aquello fue consecuencia de la ausencia de acuerdos ideológicos y organizacionales entre ambas fuerzas, las cuales no establecieron reglas acerca del reclutamiento de los funcionarios. Por lo tanto, en la conformación del gabinete primó el criterio de la UCR, y en particular de los colaboradores más cercanos al presidente Fernando de la Rúa.
En tanto, Damián Corral et al. (2022) abordan los perfiles y las procedencias políticas del personal ministerial del gabinete inicial del presidente Alberto Fernández. En el trabajo se recuperan variables vinculadas a los ámbitos de representación política, la experiencia en la gestión pública, las trayectorias político-partidarias, y el género del personal jerárquico. Acerca de la participación de las mujeres en el equipo destacan que hubo una mayor presencia de secretarias y subsecretarias, mientras que gran parte de las posiciones jerárquicas fueron ocupadas por varones. En relación a sus procedencias políticas, señalan que el albertismo y el kirchnerismo tendieron a reclutar mayoritariamente a ministros y secretarios varones.
Una parte de las producciones politológicas y sociológicas especializadas en los elencos políticos refiere a la influencia de los roles tradicionales de género en la nominación del personal femenino, así como en el reparto de cargos al interior de los gabinetes. En este marco, un abordaje se interroga en torno a si la llegada de las mujeres a la presidencia derivó en un mayor reclutamiento de funcionarias (Perri, 2019). De este modo, se sostiene que el Poder Ejecutivo suele ser pensado desde lógicas patriarcales, lo cual impacta en la distribución de cargos: mientras que los funcionarios tienden a desempeñarse en carteras de “alto prestigio”, las funcionarias están más presentes en áreas de “bajo prestigio”. Si bien la llegada de las mujeres a las máximas posiciones políticas incrementó la presencia femenina en carteras ministeriales, incluso en las denominadas de “alto prestigio”, tales avances se desvanecieron ante los cambios de gobierno.
Otra producción examina la participación, los atributos y los criterios de reclutamiento del personal jerárquico femenino del gabinete inicial de Alberto Fernández, a partir del análisis de variables como la edad, el perfil educativo y las áreas de gestión donde se desempeñaron (Canelo, 2021). A pesar de que aquel gobierno tuvo una mayor presencia de funcionarias que gabinetes anteriores, se mantuvieron ciertas desigualdades en los criterios de nominación entre varones y mujeres, ya que el género funcionó como un factor determinante a la hora de reclutar y distribuir tareas al interior del Poder Ejecutivo. Aquello se reflejó en el predominio de cinco techos de cristal: el acceso a determinadas carteras, la posición minoritaria de las mujeres, el predominio de criterios diferenciados para el reclutamiento de las funcionarias, la ocupación del cargo de ministra, y la nominación de mujeres en las carteras económico-productivas.
En tanto, los abordajes sobre las élites estatales que adoptan la perspectiva subnacional se caracterizan por investigar las trayectorias, las prácticas y los modos específicos de reclutamiento de los miembros de las élites políticas provinciales (Ortiz de Rozas, 2016).
Con el objetivo de estudiar los perfiles del elenco estatal bonaerense durante los años kirchneristas, Cintia Rodrigo et al. (2020) reconstruyen las trayectorias políticas y la permanencia de los funcionarios de las gestiones de Felipe Solá y Daniel Scioli. En relación a la perdurabilidad de los individuos en sus cargos, enfatizan que durante aquellos años el equipo bonaerense se caracterizó por un alto nivel de rotación ínter-administraciones provinciales, tendencia que se profundizó en las segundas líneas. Asimismo, los investigadores remiten a la participación de las mujeres en los gabinetes bonaerenses y destacan la escasa participación femenina, la cual no superaba el 16 % del total de los elencos estudiados.
Un análisis examina el gabinete inicial bonaerense de María Eugenia Vidal (2015-2019), representante de la coalición Cambiemos, con la finalidad de reconstruir las características sociodemográficas, las trayectorias educativas, y los recorridos políticos de los sujetos que ocuparon las principales posiciones jerárquicas (Canelo et al., 2020). En la investigación se señala que a pesar de que los funcionarios del gabinete carecían de experiencia en la gestión provincial, contaron con amplias trayectorias en la militancia y la administración porteña.
También enfocado en la escala subnacional, el trabajo de Agustín Salerno y Silvia Martínez (2023) aborda las trayectorias educativas, políticas y ocupacionales de los funcionarios jerárquicos que formaron parte del gabinete inicial de Axel Kicillof. Al respecto, sostienen que gran parte de los individuos realizaron sus carreras en universidades públicas y en instituciones estatales nacionales. Además, el equipo se caracterizó por la convivencia entre funcionarios de mayor edad que trabajaron en los gobiernos kirchneristas, e individuos más jóvenes que tuvieron su primera experiencia en la gestión pública durante la segunda presidencia de Cristina Kirchner. En relación al reclutamiento del personal político femenino resaltan que, si bien en el gabinete de Kicillof hubo una mayor proporción de funcionarias que en el equipo de Vidal, prevaleció la división sexual del trabajo político, debido a que las mujeres tendieron a desempeñarse en dependencias sociales. Finalmente, recalcan que en el armado inicial de Kicillof hubo un escaso vínculo entre el reclutamiento bonaerense y los actores de la política provincial.
Desde un abordaje que pone el foco sobre la participación femenina, se indaga en las probabilidades de la nominación de ministras en las 23 provincias argentinas y la Ciudad de Buenos Aires, entre 1992 y 2016 (Barnes et al., 2019). En este marco, se señala que los gobernadores tienden a reclutar a una mayor cantidad de funcionarias cuando el gabinete es más amplio, la provincia es gobernada por una mujer, o bien, cuando el mandatario provincial pertenece al Partido Justicialista (en más, PJ). No obstante, dicha tendencia se desvanece si el gobernador posee amplios apoyos en el Poder Legislativo. A partir de un enfoque similar, se reconstruyen los gabinetes del Ejecutivo nacional y subnacional argentino entre 2011 y 2019, mediante el uso de variables vinculadas al sexo, el cargo ocupado y el área de desempeño de los funcionarios (Canelo, 2020). En la investigación se destaca que las mujeres tienden a estar ausentes o a ocupar cargos de menor jerarquía en el área económica, mientras que son más numerosas en el área social, lo cual se corresponde con los roles tradicionales de género.
Como se puede comprobar a partir de la bibliografía citada, la distribución de poder al interior de las coaliciones suele ser asimétrica entre los sectores que conforman el gobierno. Asimismo, a partir de la literatura que hemos presentado en esta sección, hemos corroborado que las mujeres enfrentan desigualdades a la hora de acceder a cargos no electivos, lo cual acontece tanto en gabinetes nacionales como en los subnacionales.
Participación femenina y procedencias políticas en el gabinete del Frente de Todos en la provincia de Buenos Aires
El gabinete inicial de Axel Kicillof: quiebres y continuidades en la generización
Como hemos señalado en la introducción de este trabajo, en el Poder Ejecutivo no rigen leyes de cupo ni de paridad que regulen la participación de mujeres en cargos no electivos. En este sentido, las designaciones de los funcionarios están sujetas a las decisiones del presidente y a las negociaciones a las que arriba con los espacios que forman parte de la coalición, según las cuales se ponderan diferentes atributos. Por lo tanto, los mandatarios pueden inclinarse por colaboradores que les garanticen alianzas en el Congreso (Chasquetti et al., 2013), vínculos con actores corporativos, o bien que detenten capacidades técnicas adecuadas para el desempeño de sus funciones (Camerlo, 2013).
De acuerdo a la literatura especializada, los roles tradicionales de género influyen en la cultura cotidiana de las instituciones políticas. En este marco, la politóloga estadounidense y teórica feminista Salley Keeney (1996), sostiene:
Decir que una institución es generizada (gendered), entonces, es responder que las construcciones sobre la masculinidad y la feminidad están entrelazadas en la cultura diaria de una institución, en lugar de existir únicamente en la sociedad o de estar fijadas en los individuos, quienes luego la trasladan intactas a la institución (Kenney, S; 1996:456) [traducción propia].
Asimismo, Paula Canelo (2020) recupera el concepto de instituciones generizadas con el propósito de analizar el impacto de los roles tradicionales de género en la distribución de tareas al interior de gabinetes nacionales y subnacionales. En la misma línea, María Escobar-Lemmon y Michelle Taylor-Robinson (2008) sostienen que las mujeres suelen ser minoría, estar ausentes en muchas áreas de gestión y ser nombradas en jerarquías inferiores. Otro de los conceptos que suele ser utilizado para referir a los obstáculos que enfrentan las mujeres al momento de acceder a espacios de toma decisión es el de “techo de cristal”, acuñado por Ann Morrison et al. (1994). El término remite a las limitaciones invisibles que impiden que las mujeres altamente calificadas accedan a posiciones jerárquicas a pesar de ser aptas para el desempeño de sus tareas (Camarena y Saavedra, 2018).
En este marco, sostenemos que el elenco inicial del FdT en la provincia de Buenos Aires presenta ciertas continuidades y quiebres en relación con las tendencias previamente mencionadas en torno al reclutamiento de mujeres en espacios ministeriales, a la vez que persisten ciertos techos de cristal. Como podemos observar en el Gráfico 1, el equipo de Kicillof tuvo un desequilibrio en la cantidad de funcionarios y funcionarias, debido a que se desempeñaron 67 varones y 30 mujeres. Si bien esta proporción no es paritaria, constituye un avance en comparación al gabinete inmediatamente anterior, el de María Eugenia Vidal, en el que hubo 76 funcionarios y 15 funcionarias (Canelo, 2019).
Gráfico 1. Cantidad de funcionarios por género en los gabinetes iniciales de Cambiemos y del Frente de Todos en la provincia de Buenos Aires
Fuente: elaboración propia
Uno de los aspectos relevantes del gabinete de Kicillof en materia de participación femenina se vincula a la creación del Ministerio de Mujeres, Políticas de Género y Diversidad Sexual. Esta dependencia desarrolla funciones variadas, entre las que se destaca la asistencia a las víctimas de violencia machista, la articulación con los municipios para la ejecución de programas tendientes a erradicar la discriminación, y la elaboración de informes que sirvan de insumos para la planificación de políticas públicas destinadas a subsanar las desigualdades entre varones, mujeres y diversidades.5 En relación a su conformación, la totalidad de las posiciones jerárquicas de la cartera fueron ocupadas por funcionarias que detentaban trayectorias en movimientos sociales y sindicales.
Otra de las particularidades del gabinete inicial, se vincula al reclutamiento del elenco que conformó el Ministerio de Gobierno, cuyas funciones son equiparables a la dependencia de Interior de la Nación. La cartera desempeña un papel fundamental en el “trabajo político”, ya que se encarga de articular relaciones e intereses, negociar con otros actores en distintos niveles del Estado y garantizar la gobernabilidad. Estas funciones se llevan a cabo en ámbitos informales, donde se establecen vínculos y acuerdos tácitos. Debido a estas características, las principales jerarquías del ministerio suelen ser ocupadas por funcionarios varones (Gené, 2019), lo cual se corresponde con los roles tradicionales de género que asignan la política a la masculinidad. En el gabinete inicial de Kicillof, esta cartera estuvo encabezada por Teresa García y el 60 % de su personal ministerial fue femenino.
Entre las continuidades con otros gabinetes provinciales, podríamos señalar la posición minoritaria de las mujeres en las carteras de Hacienda y Seguridad, así como la ausencia de funcionarias jerárquicas en la Secretaría General y en el Ministerio de Infraestructura (Canelo, 2020; Salerno y Martínez, 2023). Aquello se vincula a la incidencia de los roles tradicionales de género en la distribución del poder al interior de los gabinetes, los cuales condicionarían el ingreso de las funcionarias a las dependencias históricamente masculinizadas. Asimismo, sostenemos que estas carteras habrían constituido techos de cristal, en la medida que las mujeres habrían enfrentado serias dificultades para acceder a puestos jerárquicos.
En relación a la participación de las funcionarias en las máximas posiciones jerárquicas del gabinete, subrayamos que la mayor parte de los ministerios fueron encabezados por varones, por lo tanto, la máxima jerarquía se presenta como un techo de cristal. Respecto a las procedencias políticas de los funcionarios, destacamos que el kicillofismo y La Cámpora fueron los espacios con la mayor proporción de personal político femenino en el gabinete inicial del FdT.6 En particular, como hemos ilustrado en el Gráfico 2, el espacio alineado al gobernador fue el que tuvo la mayor cantidad de ministras y subsecretarías.
Gráfico 2. Jerarquías del gabinete inicial del Frente de Todos en la provincia de Buenos Aires por sexo y espacio político (n=97)
Fuente: elaboración propia
La bibliografía especializada (Barnes et al., 2019; Salerno y Martínez, 2023) sostiene que los roles tradicionales de género impactan en la distribución del elenco político femenino y masculino en determinadas carteras. De este modo, las mujeres suelen ser designadas en dependencias sociales, acorde a la construcción sobre la feminidad, la cual les asigna ciertas inclinaciones al cuidado y la asistencia; mientras que los varones suelen ser nominados en áreas más “racionales”, como los ministerios que ejercen principalmente funciones económicas y políticas.
Al respecto, consideramos pertinente recuperar la taxonomía de Canelo (2020), con el propósito de analizar la participación de las mujeres en tres áreas de gestión: político-institucional, económico-productiva y social.7 Como hemos consignado en el Gráfico 3, las mujeres tuvieron una participación más numerosa en las dependencias sociales, en las que La Cámpora tuvo la mayor proporción de funcionarias. En las carteras político-institucionales se desempeñaron 11 funcionarias; de las cuales 4 pertenecían al espacio alineado al gobernador, cuya presencia se concentró en la Jefatura de Gabinetes y en el Ministerio de Comunicación. En tanto, 4 dirigentes del PJ trabajaron en la cartera de Gobierno. Podríamos decir que está dependencia atravesó un proceso de “desgenerización”, en la medida en que hubo un mayor reclutamiento de funcionarias, incluso en sus máximas jerarquías.
Por último, el área económico-productiva fue la que tuvo el menor número de funcionarias: sólo se desempeñaron 7 mujeres, de las cuales 3 estaban alineadas con el gobernador. Si bien hubo un aumento significativo de personal femenino en las dependencias económicas, en comparación al reclutamiento de María Eugenia Vidal (Canelo, 2019), estas dependencias constituyen un techo de cristal a la incorporación de mujeres, debido al reducido número de funcionarias en general, y de ministras en particular, ya que sólo Mara Malec llegó a la máxima posición en estas dependencias.
Gráfico 3. Presencia de mujeres por áreas de gestión y sector político en el gabinete inicial del Frente de Todos en la provincia de Buenos Aires (n=30)
Fuente: elaboración propia
Por lo tanto, podríamos alegar que la participación de las mujeres en el gabinete inicial del FdT prevalecieron algunos patrones tradicionales de género, como la preponderancia de las mujeres en las carteras sociales y el carácter minoritario de las funcionarias en las dependencias económicas. En este sentido, destacamos la persistencia de tres techos de cristal: el cargo de ministra, las carteras económicas, y ciertas dependencias históricamente masculinizadas. Sin embargo, resaltamos que en el equipo hubo un importante aumento en la proporción de ministras y subsecretarias respecto del gabinete anterior, el de María Eugenia Vidal; a la vez que en el área político-institucional ingresó un gran número de funcionarias, lo cual revierte la tendencia hacia la generización en aquellas dependencias (Canelo, 2021).
El impacto de la crisis del Frente de Todos en el elenco político femenino del gabinete bonaerense
A lo largo de 2020, la interlocución política del FdT a nivel nacional se erosionó como consecuencia de los conflictos entre los espacios políticos que formaban parte de la coalición (Corral et al., 2022). No obstante, gran parte de los cambios del elenco bonaerense ocurrieron tras la derrota del oficialismo en las elecciones legislativas primarias de 2021, los cuales derivaron en una transformación en las cuotas de representación entre los espacios políticos que formaban parte del gobierno.
Los malos desempeños electorales suelen conducir a cambios colectivos en los gabinetes, con el propósito de dirimir disputas internas, asignar nuevas funciones o relanzar el equipo de gobierno. Estas transformaciones contribuyen a recuperar la iniciativa política del oficialismo (Camerlo, 2013). En la provincia de Buenos Aires, el recambio ministerial implicó el aumento en la cantidad de funcionarios vinculados a los intendentes, los dirigentes del PJ y La Cámpora. Asimismo, hubo una ampliación de la estructura organizativa del gabinete bonaerense, debido a la creación de cuatro carteras: la Jefatura de Asesores del Gobernador, y los ministerios de Hábitat y Desarrollo Urbano, Transporte, y Ambiente.
En términos de participación política femenina, consideramos que el recambio ministerial afectó especialmente a la cantidad de ministras, reforzando el techo de cristal al que aludimos en la sección anterior. Sin embargo, las crisis no suelen derivar en una reducción de la cantidad de mujeres en cargos de decisión. En su estudio sobre la permanencia de mujeres en cargos gerenciales, Michelle Ryan y Alexander Haslam (2005) sostienen que, en contextos de crisis, es más probable que las empresas nombren mujeres en puestos jerárquicos, dado que las condiciones para ejercer el liderazgo son más frágiles y los riesgos de fracaso, mayores. En estos escenarios, suele ponerse en duda la capacidad de liderazgo femenino ante resultados negativos, a diferencia de lo que sucede cuando quienes fracasan son varones. Este fenómeno ha sido conceptualizado como “acantilado de cristal”.
El mencionado término podría servirnos para reflexionar acerca de los criterios que incidieron en el descenso de la proporción de ministras en el elenco bonaerense. En este sentido, cabe enfatizar que la renovación del gabinete habría estado orientada a incorporar a otros espacios políticos que integraban el Frente de Todos, pero que hasta entonces no ocupaban cargos jerárquicos o bien estaban ausentes –como el Frente Renovador. Al respecto, hemos sostenido que los intendentes, la dirigencia del PJ y La Cámpora fueron los sectores que ganaron preponderancia tras la derrota oficialista en las primarias legislativas de 2021. Estas nuevas articulaciones al interior del gobierno habrían privilegiado la representación territorial por sobre la participación femenina, lo cual repercutió en la presencia de mujeres en las máximas jerarquías ministeriales. Según hemos consignado en el Gráfico 4, tras la derrota electoral solo 5 mujeres ocuparon la máxima jerarquía del gabinete, aunque se incorporó un gran número de subsecretarias, las cuales pasaron de ser 30 en el equipo inaugural a 44 luego del recambio.
En relación a cuotas de representación por espacio político, señalamos que solo 2 ministras provenientes del kicillofismo conservaron sus posiciones. A pesar de ello, el espacio tuvo la mayor cantidad de funcionarias en las segundas líneas, e incluso duplicó la presencia femenina al interior de su sector en comparación del gabinete inicial. De manera similar, La Cámpora detentó una proporción significativa de mujeres en las subsecretarías, ya que se reclutaron a 2 funcionarias más respecto del gabinete inaugural. Además, el espacio donde confluyen los funcionarios con trayectorias en las organizaciones sociales y sindicales alcanzó la paridad, debido a que se designó una mayor cantidad de subsecretarias.
Gráfico 4. Jerarquías del gabinete post-primarias legislativas del Frente de Todos en la provincia de Buenos Aires por sexo y espacio político (n=128)
A diferencia de lo que sucedió a nivel nacional (Canelo y Duarte Ávalos, 2023), el recambio ministerial no impactó de manera significativa en el elenco del Ministerio de Mujeres. Al respecto, sostenemos que las funcionarias se mantuvieron en sus posiciones e incluso se creó una nueva dependencia, la Subsecretaría de Políticas Transversales de Género. No obstante, la participación de las mujeres en el Ministerio de Gobierno se redujo notablemente luego del recambio ministerial, instancia en la que la ministra Teresa García fue reemplazada por Cristina Álvarez Rodríguez. En el gabinete inicial, la dependencia estuvo conformada por 5 subsecretarías, de las cuales 3 eran encabezadas por mujeres; tras el recambio se crearon 2 dependencias más pero sólo 2 fueron conducidas por funcionarias.
Por último, analizaremos la participación de las mujeres por áreas de gestión y espacio político tras el recambio ministerial.8 Cabe consignar que existe cierta tendencia a un mayor reclutamiento de las funcionarias en las dependencias sociales, cuyas competencias se vinculan a los roles tradicionales de género sobre lo femenino. De acuerdo al Gráfico 5, las dependencias político-institucionales detentaron la mayor concentración de mujeres, lo cual constituye un quiebre en relación al gabinete inicial del FdT y de elencos anteriores (Canelo, 2021). En términos de sus procedencias políticas, destacamos que el espacio político que tuvo la mayor presencia femenina fue el kicillofismo, el cual duplicó la proporción de mujeres luego del recambio ministerial. Seguido por los dirigentes del PJ, los cuales contaron con 3 funcionarias, 1 menos en comparación al armado inaugural.
Gráfico 5. Presencia de mujeres por área de gestión y espacio político en el gabinete post-primarias del FdT en la provincia de Buenos Aires (n=44)
Fuente: elaboración propia
En las dependencias sociales hubo un aumento en la proporción de las funcionarias, las cuales pasaron de ser 14 en el equipo inaugural a 16 tras el recambio. Al igual que en la configuración inicial, el espacio político que tuvo la mayor cantidad de personal femenino fue La Cámpora, con 8 funcionarias. El sector que reúne a los individuos con trayectorias en organizaciones sociales y sindicales también tuvo un número superior de personal femenino en comparación con el gabinete inicial, en el cual solo se desempeñaron 2 funcionarias con tales procedencias.
En tanto, las carteras económico-productivas detentaron la menor cantidad de funcionarias, aunque se produjo un aumento significativo respecto al equipo inaugural, en el que 7 mujeres ocuparon posiciones jerárquicas. El espacio político alineado con el gobernador fue el que tuvo la mayor presencia de funcionarias, las cuales pasaron de ser 3 a 7 en el elenco que se configuró tras la derrota electoral de 2021. Asimismo, los intendentes y el Frente Renovador incorporaron 1 subsecretaria en las mencionadas dependencias. Si bien estas carteras contaron con una mayor proporción de funcionarias en relación al gabinete inaugural, continúan representando un techo de cristal, en la medida que las mujeres tuvieron una menor presencia en esta área, a la vez que las conducciones de los ministerios estuvieron a cargo de varones.
En definitiva, podemos señalar que tras el recambio ministerial se produjo un notable descenso de mujeres en las máximas jerarquías ministeriales, lo cual profundizó el techo de cristal que estaba presente en el gabinete inicial. No obstante, el elenco incorporó a una cantidad superior de subsecretarias en general, y en las carteras históricamente masculinizadas en particular. Al respecto analizamos que las mujeres tendieron a estar más presentes en las carteras político-institucionales, lo cual representa una novedad en los modos de reclutamiento del personal femenino. En relación al área económico-productiva destacamos que, si bien las carteras contaron con una mayor presencia de mujeres, sigue constituyendo un techo de cristal. En tanto el reclutamiento de funcionarias por espacio políticos sostenemos que todos los sectores tuvieron una proporción superior de personal político femenino en comparación al gabinete inicial, aunque las mujeres tuvieron una mayor presencia en el kicillofismo, La Cámpora y las organizaciones sociales y sindicales.
Consideraciones finales
Como hemos señalado en este trabajo, los criterios de nominación de los ministros son variados y suelen reflejar las estrategias políticas de los presidentes (Amorim Neto, 2006). En este marco, algunos mandatarios ponderan las capacidades técnicas de sus colaboradores, así como sus vínculos con actores corporativos o con representantes del Poder Legislativo, aunque también pueden inclinarse por designar a sus aliados más cercanos (Camerlo, 2013). Asimismo, la literatura que estudia los elencos bonaerenses señala que los gobernadores tendieron a llevar a cabo estrategias de reclutamiento relativamente independientes de los actores de la política provincial y de las lógicas que rigieron en la conformación de los gabinetes nacionales (Rodrigo et al., 2020).
Una parte de la literatura politológica y sociológica ha abordado la participación de las mujeres en cargos jerárquicos del Poder Ejecutivo. De este modo, se remarca la ausencia de leyes de cupo y de paridad que regulen el ingreso de funcionarias, así como en la influencia del género en la nominación del personal político y en la distribución de tareas, tanto en los gabinetes nacionales (Perri, 2019) como en los subnacionales (Barnes et al., 2019).
En nuestro abordaje recuperamos estos aportes y analizamos tanto la presencia, jerarquías y áreas de desempeño, así como las procedencias políticas de las funcionarias que ocuparon las primeras y segundas líneas en el gabinete inicial del FdT en la provincia de Buenos Aires, y en el que se configuró tras la derrota del oficialismo en las primarias de 2021. En ese sentido, examinamos qué espacios políticos de la coalición habían detentado una mayor proporción de funcionarias y cómo las modificaciones en las cuotas de representación impactaron en la presencia de las mujeres en las principales jerarquías ministeriales y en las carteras históricamente masculinizadas.
Al respecto, destacamos que en el equipo inicial de Kicillof hubo una mayor participación de funcionarias que en el elenco de la gestión anterior, y también un número superior de ministras. Si bien ni la cantidad del personal político femenino ni de mujeres ocupando la máxima jerarquía fueron paritarias, en la configuración inicial prevaleció un mayor reclutamiento de mujeres en comparación al gobierno anterior. En tanto a las áreas de desempeño, subrayamos la resistencia de los roles tradicionales de género en la distribución de cargos, ya que el elenco femenino fue más numeroso en las dependencias sociales. No obstante, las carteras político-institucionales presentaron una mayor apertura a la incorporación de mujeres en comparación a gabinetes previos. Mientras que las dependencias económico-productivas constituyeron un techo de cristal, debido al reducido número de ministras y subsecretarias.
Tras la derrota del gobierno en las primarias de 2021 se redujo sustancialmente el número de ministras, lo cual profundizó un techo de cristal que ya habíamos detectado en el gabinete inicial. No obstante, hubo un aumento significativo de subsecretarias, a la par que se atenuó la generización en las áreas de gestión: las mujeres estuvieron más presentes en lo ministerios político-institucionales y, a pesar de que permanecieron en situación de inferioridad en las carteras económico-productivas, aumentó la cantidad de funcionarias de estas dependencias en comparación al gabinete inicial. En relación a las procedencias políticas del personal femenino, sostenemos que tanto en el equipo inaugural como en que se configuró tras las primarias, el kicillofismo y La Cámpora fueron los sectores con la mayor proporción de funcionarias, aunque las organizaciones sociales y sindicales y los dirigentes del PJ también tuvieron más funcionarias que en el elenco inicial.
Por lo tanto, el reclutamiento del gabinete del FdT en la provincia de Buenos Aires presentó una tendencia hacia una mayor incorporación de mujeres en áreas jerárquicas y en dependencias históricamente masculinizadas. Si bien el recambio ministerial impactó negativamente en la cantidad de ministras, se nominó a una gran cantidad de subsecretarias incluso en las dependencias político-institucionales y, en menor medida, en las económico-productivas.
Para concluir, sostenemos que la participación de mujeres en espacios estratégicos de poder constituye un avance en términos de conquista de derechos. En esta línea, Martínez y Garrido (2013) destacan que la implementación de las leyes de cupo en el Congreso y el consiguiente aumento de legisladoras derivaron en un incremento de proyectos de ley orientados a problemáticas de género, así como en la ampliación de medidas, programas y jurisprudencias destinadas a subsanar las desigualdades que enfrentan las mujeres. Cabe preguntarnos si esta situación podría replicarse en los Poderes Ejecutivo y Judicial.
El análisis acerca de la presencia, los criterios de reclutamiento y las procedencias políticas de las mujeres en los gabinetes en gobiernos de coalición en la provincia de Buenos Aires constituye un aporte significativo para explorar la intersección entre las cuotas de representación por espacio político y la participación femenina en cargos ministeriales. En este sentido, el estudio comparativo acerca de la presencia, jerarquías, áreas de desempeño y pertenencias políticas de las mujeres en los gabinetes subnacionales de gobiernos de coalición se presenta como un tema relevante para abordar futuras investigaciones.
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1* Este trabajo se enmarca en el proyecto “Actores, lógicas de apoyo/oposición y coaliciones en el gobierno del Frente de Todos”, radicado en el área de Sociología del Instituto de Ciencias de la Universidad Nacional de General Sarmiento. La autora desea agradecer a Damián Corral, cuyas lecturas y sugerencias fueron muy significativas para la elaboración de este trabajo. Del mismo modo, extiende su agradecimiento a Joaquín Foresti, Marcelo Panero, Victoria Ortiz de Rozas, Mariela Rocca, Fabiana Leoni, Adrián Berardi, Martin Amil, Leonardo Gaitán y Camila Bravo, integrantes del mencionado proyecto.
2 El gabinete inicial comprende a los funcionarios que efectivamente fueron designados por Kicillof entre el momento de su asunción (diciembre de 2019) y mediados de marzo de 2020, momento en que el gobernador terminó de designar a su elenco ministerial. En tanto, para examinar las modificaciones que sufrió el equipo luego de las elecciones primarias legislativas de 2021, damos cuenta de la composición del gabinete hasta octubre de aquel año.
3 De acuerdo a la Ley de Ministerios 15.309, en la estructura jerárquica de la provincia de Buenos Aires las primeras líneas son ocupadas por ministros/secretarios, mientras que la jerarquía inmediatamente inferior son las subsecretarías.
4 La coalición contenía a una multiplicidad de sectores políticos y sociales que habían apoyado al Frente para la Victoria hasta el 2011, como el Frente Renovador, algunos gobernadores, dirigentes del justicialismo porteño, intendentes bonaerenses, cámaras empresarias, movimientos sociales aglutinados en la Confederación de los Trabajadores Economía Popular (CTEP), y sindicatos agrupados en la Confederación General del Trabajo (CGT) y en las dos ramas de la Central de Trabajadores Argentinos (CTA). Al armado se le sumaban los aliados del presidente Alberto Fernández, un grupo de dirigentes sin arraigo territorial (Corral et al., 2022).
5 Información disponible en el sitio web oficial del Ministerio de Mujeres y Diversidad del Gobierno de la Provincia de Buenos Aires: https://www.gba.gob.ar/mujeres/mision_y_vision.
6 Decidimos categorizar los espacios políticos del FdT a partir de las trayectorias precedentes de los dirigentes. Siguiendo a Scherlis (2012), las fronteras del Partido Justicialista suelen ser difusas, por ello propone emplear el término pertenencia partidaria para remitir a los vínculos realmente existentes entre la organización y los actores.
7 En nuestro análisis, el área político-institucional está compuesta por la Jefatura de Gabinete de Ministros, los ministerios de Comunicación Pública, Gobierno, Justicia, Seguridad, la Secretaría General y la Coordinación General. El área económico-productiva está conformada por las carteras de Desarrollo Agrario, Hacienda, Infraestructura, Producción, y Trabajo. Finalmente, el área social engloba a las dependencias de Desarrollo de la Comunidad, Salud, Mujeres y Políticas de Género, y la Dirección General de Cultura y Educación.
8 Las nuevas carteras fueron categorizadas del siguiente modo: la Jefatura de Asesores del Gobernador forma parte del área político-institucional, el Ministerio de Hábitat y Desarrollo Urbano, así como Transporte son carteras económico-productivas, y Ambiente es una cartera social.